П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
30 січня 2020 року
м. Київ
Справа № 813/2927/16
Провадження № 11-846апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу Львівської міської ради (далі - Міськрада), до якої приєдналося Державне підприємство «Львівський виробничо-технічний центр стандартизації, метрології та сертифікації» (далі - Державне підприємство), на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2017 року (суддя Сасевич О. М.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2017 року (судді Каралюс В. М., Затолочний В. С., Матковська З. М.) у справі № 813/2927/16 за позовом Міськради до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові (далі - Інспекція), державного реєстратора речових прав на нерухоме майно - приватного нотаріуса Львівського міського нотаріального округу Мішакової Світлани Федорівни (далі - Нотаріус), треті особи: Державне підприємство, Товариство з обмеженою відповідальністю «Опора-БКБ» (далі - ТОВ «Опора-БКБ», ТОВ відповідно), про визнання протиправними та скасування рішень, скасування реєстрації декларацій і
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.   У вересні 2016 року Міськрада звернулася до суду з позовом до Інспекції та державного реєстратора, у якому просила:
1) визнати протиправним і скасувати наказ Департаменту містобудування Міськради (далі - Департамент) від 10 квітня 2013 року № 103 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на проектування та реконструкцію з розширенням Львівським виробничо-технічним центром стандартизації, метрології та сертифікації приміщень побутового корпусу на вулиці Лемківській, 9-А під багатоквартирний житловий будинок із закладами громадського призначення та підземним паркінгом»;
2) скасувати реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 25 березня 2016 року № ЛВ 083160851594;
3) скасувати реєстрацію декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 11 квітня 2016 року № ЛВ 143161042335;
4) визнати протиправними та скасувати рішення Нотаріуса про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 19 травня 2016 року:
- № 29669240 про реєстрацію за ТОВ «Опора-БКБ» права власності на нежитлове приміщення загальною площею 7,4 кв. м (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 925639546101);
- № 29668452 про реєстрацію за ТОВ «Опора-БКБ» права власності на нежитлове приміщення загальною площею 5,4 кв. м (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 925592346101);
- № 29667931 про реєстрацію за Державним підприємством права власності на нежитлові приміщення напівпідвалу № ІІ, ІІІ площею 36,1 кв. м; нежитлові приміщення 2-го поверху з № 1 по № 6 площею 121,0 кв. м (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 925560346101);
- № 29667258 про реєстрацію за ТОВ «Львівгідроспецбуд» права власності на нежитлове приміщення загальною площею 13 кв. м (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 925527946101);
- № 29666645 про реєстрацію за ТОВ «Львівгідроспецбуд» права власності на нежитлове приміщення загальною площею 426,9 кв. м (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 925487246101);
- № 29665280 про реєстрацію за ТОВ «Опора-БКБ» права власності на нежитлове приміщення загальною площею 459,5 кв. м (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 92544564610).
2.   На обґрунтування позову Міськрада зазначила, що 07 грудня 2012 року між Державним підприємствомі ТОВ «Опора-БКБ»було укладено інвестиційний договір № 42, на підставі якого ТОВ «Опора-БКБ» (інвестор згідно з договором) було передано функціїз проєктування та забудови земельної ділянки, яка знаходиться за адресою: м. Львів, вул. Лемківська, 9-А. За заявою ТОВ «Опора-БКБ», яке зазначило неправдиві відомості щодо наявності в нього документа про право на земельну ділянку, Інспекція зареєструвала декларацію про початок виконання будівельних робіт від 25 березня 2016 року № ЛВ 083160851594, а згодом декларацію про готовність об`єкта до експлуатації від 11 квітня 2016 року № ЛВ 143161042335. На підставі зареєстрованої декларації про готовність об`єкта до експлуатації 19 травня 2016 року Нотаріус прийняв рішенняпро державну реєстрацію прав (з відкриттям розділу), згідно з якими за ТОВ «Опора-БКБ» та іншими особами зареєстровано право власності на нерухоме майно за адресою: м. Львів, вул. Лемківська , 9-А. На думку позивача, весь процес будівництва багатоквартирного житлового будинку пройшов з грубим порушенням норм чинного законодавства, що є підставою для задоволення позовних вимог.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.   Суддя Львівського окружного адміністративного суду ухвалою від 05 вересня 2016 року позовну заяву Міськради в частині позовних вимог про визнання протиправним і скасування наказу Департаменту від 10 квітня 2013 року № 103 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на проектування та реконструкцію з розширенням Львівським виробничо-технічним центром стандартизації, метрології та сертифікації приміщень побутового корпусу на вул. Лемківській, 9-А під багатоквартирний житловий будинок з закладами громадського призначення та підземним паркінгом» повернув позивачу.
4.   Львівський окружний адміністративний суд ухвалою від 13 лютого 2017 року задовольнив клопотання ТОВ «Опора-БКБ» про закриття провадження у справі: закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
5.   Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 06 квітня 2017 року ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2017 року залишив без змін.
6.   Рішення судів першої та апеляційної інстанцій мотивовано тим, що спір у цій справі не є публічно-правовим, оскільки стосується цивільного права й метою звернення до суду із цим позовом є не відновлення порушеного суб`єктами владних повноважень права чи інтересу позивача, а вирішення майнових прав учасників спірних цивільних правовідносин, а тому такий спір не підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
7.   Не погодившись із рішенням судів попередніх інстанцій, позивачподав касаційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що вважає оскаржувані ухвали незаконними, необґрунтованими й такими, що прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права.
8.   На думку скаржника, усі заявлені в позові вимоги підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки стосуються визнання протиправними та скасування рішень і дій суб`єктів владних повноважень.
9.   Скаржник також зазначив, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми процесуального права, пославшись на пункт 1 частини першої статті 109 КАС України та зазначивши, що суд першої інстанції правильно відмовив у відкритті провадження, оскільки відмова у відкритті провадження та закриття провадження в адміністративній справі є різними судовими рішеннями. 
10.        На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржувані ухвали судів попередніх інстанцій та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Позиція інших учасників справи
11.        У запереченнях (відзиві) на касаційну скаргу ТОВ «Опора-БКБ» зазначило, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку про наявність спору про право та належним чином застосували норму процесуального права, а саме пункт 1 частини першої статті 157 КАС України, згідно з якою суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
12.        ТОВ «Опора-БКБ» вважає, що підстави позовних вимог свідчать про наявність спору про те, хто є власником земельної ділянки, відповідно чиї права порушуються, а також чи правомірно ТОВ «Опора-БКБ» здійснило реконструкцію та набуло право власності на нерухомість, тому цей спір не підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства.
13.        У зв`язку з викладеним ТОВ «Опора-БКБ» просить відмовити Міськраді у задоволенні касаційної скарги, а оскаржувані ухвали судів попередніх інстанцій залишити без змін.
Рух касаційної скарги
14.        Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 24 травня 2017 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
15.        15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.
16.        Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
17.        У лютому 2018 року справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
18.        Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 08 серпня 2019 року передав цю справу разом із касаційною скаргою на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи рішень судів першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
19.        Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 11 вересня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників з огляду на практику Європейського суду з прав людини щодо доцільності розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі «Аксен проти Німеччини», заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі «Варела Ассаліно проти Португалії», заява № 64336/01).
Обставини справи, установлені матеріалами справи
20.        Наказом Департаменту містобудування Міськради від 10 квітня 2013 року № 103 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на проектування та реконструкцію з розширенням Львівським виробничо-технічним центром стандартизації, метрології та сертифікації приміщень побутового корпусу на вулиці Лемківській, 9-А під багатоквартирний житловий будинок із закладами громадського призначення та підземним паркінгом»Державному підприємству затверджені містобудівні умови та обмеження на реконструкцію побутового корпусу на вул. Лемківській, 9-А у м. Львові під багатоквартирний будинок із закладами громадського призначення та підземним паркінгом, а також зобов`язано Державне підприємство отримати у встановленому порядку технічні умови на інженерне забезпечення проєктованого об`єкта, розробити робочий проєкт у спеціалізованій проєктній організації або архітектора, що має кваліфікаційний сертифікат, та провести його експертизу відповідно до вимог чинного законодавства.
21.        07 грудня 2012 року між Державним підприємством і ТОВ «Опора-БКБ»укладено інвестиційний договір № 42, на підставі якого ТОВ «Опора-БКБ»передано функції з проєктування та забудови земельної ділянки, яка знаходиться за адресою: м. Львів, вул. Лемківська, 9-А.
22.        25 березня 2016 року Інспекція за заявою ТОВ «Опора-БКБ»зареєструвала декларацію про початок виконання будівельних робіт № ЛВ 083160851594, а 11 квітня 2016 року - декларацію про готовність об`єкта до експлуатації № ЛВ 143161042335.
23.        На підставі зареєстрованої декларації про готовність об`єкта до експлуатації 19 травня 2016 року Нотаріус прийняв рішенняпро державну реєстрацію прав (з відкриттям розділу), згідно з якими за ТОВ «Опора-БКБ» та іншими особами зареєстровано право власності на нерухоме майно за адресою: м . Львів, вул. Лемківська, 9-А.
24.        Не погодившись з реєстрацією Інспекцієюдекларацій № ЛВ 083160851594 та № ЛВ 143161042335, а також із рішеннями Нотаріуса від 19 травня 2016 року, Міськрада звернулася до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
25.        Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
26.        Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. 
27.        На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
28.        Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
29.        Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. 
30.        Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
31.        Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
32.        Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
33.        Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
34.        Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
35.        Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
36.        Як установлено матеріалами справи, позивач звернувся до суду з позовом про скасування реєстрації Інспекцією декларацій про початок виконання будівельних робіт від 25 березня 2016 року № ЛВ 083160851594 та про готовність об`єкта до експлуатації від 11 квітня 2016 року № ЛВ 143161042335, а також визнання протиправними та скасування рішень Нотаріуса про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 19 травня 2016 року, якими за ТОВ «Опора-БКБ», Державним підприємством і ТОВ «Львівгідроспецбуд» зареєстровано право власності на нежитлові приміщення.
37.        Частиною другою статті 331 Цивільного кодексу України визначено, що право власності на новостворене нерухоме майно (житлові будинки, будівлі, споруди тощо) виникає з моменту завершення будівництва (створення майна). Якщо договором або законом передбачено прийняття нерухомого майна до експлуатації, право власності виникає з моменту його прийняття до експлуатації. Якщо право власності на нерухоме майно відповідно до закону підлягає державній реєстрації, право власності виникає з моменту державної реєстрації.
38.        На обґрунтування заявлених позовних вимог Міськрадазазначила, що спірне нерухоме майно знаходиться на земельній ділянці, яка використовується не за цільовим призначенням.
39.        Отже, цей позов подано на поновлення прав Міськради у сфері земельних відносин, а виникнення спірних правовідносин обумовлено незгодою позивача з правомірністю набуття третіми особами у справі права власності на нежитлові приміщення.
40.        Таким чином, оскарження реєстрації Інспекцією декларацій у цьому випадку поглинається спором про речове право, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин.
41.        Крім того, згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16, якщо позивач не був заявником стосовно оскаржуваних ним реєстраційних дій, які були вчинені за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства та чи заявляються, окрім вимог про скасування оспорюваного рішення, запису в державному реєстрі прав, вимоги про визнання недійсними правочинів, на підставі яких прийнято спірне рішення, здійснено оскаржуваний запис.
42.        Натомість до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (постанова Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17).
43.        Спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки Нотаріус, приймаючи оскаржувані рішення про державну реєстрацію права власності на нежитлові приміщення, не мав публічно-правових відносин саме з позивачем. Оскаржувані рішення про державну реєстрацію стосувалися реєстрації прав ТОВ «Опора-БКБ», Державного підприємства та ТОВ «Львівгідроспецбуд», а не позивача.
44.        Належними відповідачами у такому спорі мають бути особи, реєстрацію за якими речового права оскаржує позивач. Участь Нотаріуса як державного реєстратора та співвідповідача у разі, якщо позивач вважає його винним у порушенні своїх прав, не змінює приватноправового характеру цього спору.
45.        Отже, висновок судів попередніх інстанційпро неналежність цього спору до юрисдикції адміністративних судів є правильним.
46.        Водночас Велика Палата Верховного Суду зауважує, що Львівський окружний адміністративний суд, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження в адміністративній справі, помилково зазначив, що цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
47.        Згідно із частиною першою статті 12 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній на момент прийняття судами оскаржуваних рішень) господарським судам підвідомчі, зокрема, справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у тому числі щодо приватизації майна, та з інших підстав; справи у спорах, що виникають із земельних відносин, у яких беруть участь суб`єкти господарської діяльності.
48.        З огляду насуб`єктний склад учасників цієї справи й те, що цей позов направлено на поновлення прав Міськради у сфері земельних відносин, а також беручи до уваги факт існування у ТОВ «Опора-БКБ», Державного підприємства та ТОВ «Львівгідроспецбуд»зареєстрованого права власності на нежитлові приміщення, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір має вирішуватися судами за правилами господарського судочинства.
49.        При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу господарського судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
50.        Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
51.        Згідно з пунктом 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
52.        Статтею 351 КАС України визначено, що підставами для зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
53.        Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій прийняли по суті правильне рішення, але помилково застосували норми процесуального права, то Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для зміни ухвалиЛьвівського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2017 року та ухвали Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2017 рокув їх мотивувальній частині з огляду на викладені вище обставини.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Львівської міської ради, до якої приєдналося Державне підприємство «Львівський виробничо-технічний центр стандартизації, метрології та сертифікації», задовольнити частково. 
2. Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2017 року змінити в частині віднесення справи до юрисдикції загальних судів, визначивши право позивача на звернення із цим позовом до суду в порядку господарського судочинства.
3. В іншій частині ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                 О. С. Золотніков
Судді:                                     Н. О. Антонюк                                                        Н. П. Лященко
                                                С. В. Бакуліна                                                        О. Б. Прокопенко
                                                В. В. Британчук                                                         В. В. Пророк
                                                Ю. Л. Власов                                                               Л. І. Рогач
                                                М. І. Гриців                                                            О. С. Ткачук
                                                Ж. М. Єленіна                                                        В. Ю. Уркевич
                                                В. С. Князєв                                                           О. Г. Яновська
                                                Л. М. Лобойко