УХВАЛА

28 січня 2020 року 
Київ
справа №9901/28/20
адміністративне провадження №П/9901/28/20

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Усенко Є.А., перевіривши матеріали позовної заяви адвоката Федосіна Артема Вікторовича, представника громадянина ОСОБА_1 , до члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів Коваленка Анатолія Анатолійовича, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення № 967дс-19 від 22.07.2019, зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
Адвокат Федосін А.В., представник громадянина ОСОБА_1 , 24.01.2020 (згідно зі штемпелем вхідної кореспонденції суду) подав до Верховного Суду як суду першої інстанції позовну заяву, в якій просить визнати протиправним та скасувати рішення члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів Коваленка А.А. № 967дс-19 від 22.07.2019 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо прокурора ОСОБА_2 ; зобов`язати Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів відкрити дисциплінарне провадження за дисциплінарною скаргою ОСОБА_1 , поданою 12.07.2019, про вчинення прокурором ОСОБА_2 дисциплінарного проступку, передбаченого пунктами 1, 5 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру».

Згідно з пунктом 4 частини першою  статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності. 
Вирішуючи питання, чи належить позовну заяву ОСОБА_1 розглядати за правилами адміністративного судочинства, Верховний Суд керується наступним.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
В розвиток цих конституційних положень нормою  пункту 4 частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
Справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, у відповідності з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є завданням адміністративного судочинства.
За змістом частини четвертої статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України Верховному Суду як суду першої інстанції, окрім інших, підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
Особливості провадження у справах, зокрема щодо законності актів, дій чи бездіяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені статтею 266 Кодексу адміністративного судочинства України.
Стосовно сутності конституційного права особи на захист від порушень з боку органів державної влади Конституційний Суд України у рішенні  від 14.12.2011 № 19-рп/2011 (справа про оскарження бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо заяв про злочин) зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
В рішенні від 01.12.2004 №18-рп/2004 (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України, розкриваючи поняття порушеного права, за захистом якого особа може звертатися до суду, вказав, що це поняття, яке має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права (охоронюваного законом інтересу), але вимагає, щоб порушення, щодо усунення негативних наслідків якого особа звертається до суду, було реальним, тобто стосувалося індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Предметом оскарження згідно з позовом ОСОБА_1 є рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про відмову у відкритті дисциплінарного провадження, прийняте за наслідками розгляду його дисциплінарної скарги  про вчинення прокурором Генеральної прокуратури України ОСОБА_2 дисциплінарного проступку. Позивач вважає, що Кваліфікаційно-дисциплінарна комісії прокурорів, зокрема член цієї Комісії Коваленко А .А. , якого відповідно до автоматизованого розподілу скарг визначено для вирішення питання про відкриття дисциплінарного провадження  за скаргою позивача, не здійснила  дій з належної перевірки доводів, наведених у  скарзі. 
Частиною першою статті 45 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) встановлено, що дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку. 
Рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України. Якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження.
Право на звернення до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти (частина друга цієї статті). 
Відповідно до положень частини другої статті 46 Закону № 1697-VII член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів своїм вмотивованим рішенням відмовляє у відкритті дисциплінарного провадження, якщо, зокрема, дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора.
Згідно з частиною першою статті 50 Закону № 1697-VII  прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення. 
Такого ж змісту є і норма пункту 148 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017 (далі - Положення).
Системний аналіз наведених норм свідчить про те, що правом оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя має лише прокурор, стосовно якого подано дисциплінарну скаргу, як суб`єкт дисциплінарного провадження. Особи, за дисциплінарними скаргами яких Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів приймає рішення у визначеному Законом № 1697-VII і Положенням порядку, не є суб`єктами дисциплінарного провадження і за Законом № 1697-VII не наділені правом на оскарження рішень Комісії, як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття.
Відсутність регламентації права на оскарження рішень про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо прокурора в національному праві є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним; воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21.12.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
Аналогічна позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 06.06.2018 у справі №9901/445/18 (провадження №11-349заі18), від 11.12.2018 у справі №9901/609/18 (провадження №11-765заі18).
Рішення Комісії за результатами розгляду дисциплінарної скарги хоч і прийняте у зв`язку з дисциплінарною скаргою заявника, не створює для нього жодних юридичних прав та/чи обов`язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус Комісії у цих правовідносинах рішення цього органу не може порушувати особистих прав та/або інтересів позивача.
З огляду на викладене позивач позбавлений права на звернення до суду із цим адміністративним позовом, оскільки адміністративна процесуальна дієздатність особи у відносинах, що виникають у сфері дисциплінарного провадження щодо прокурора, обмежена нормами Закону № 1697-VII.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Оскільки вимоги позивача знаходяться поза межами судового спору взагалі, а не тільки спору, який не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, підстав для роз`яснення позивачу, до суду якої юрисдикції він може звернутися з такими вимогами, немає.
Аналогічний висновок щодо застосування норми частини шостої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України зроблений Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13.03.2018 у справі № П/800/554/17.
Наслідки відмови у відкритті провадження в адміністративній справі визначені нормою частини п`ятої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України.

Керуючись пунктом 1 частини першої статті 170, статями 266, 294 Кодексу адміністративного судочинства України, 

УХВАЛИВ:
Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом громадянина ОСОБА_1 до члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів Коваленка Анатолія Анатолійовича, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення № 967дс-19 від 22.07.2019, зобов`язання вчинити дії.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку, в разі залишення її без змін, або після закінчення строку на апеляційне оскарження. 

...........................
Є.А. Усенко,
Суддя Верховного Суду