П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
         
27 листопада 2019 року
м. Київ
 
Справа № 640/6664/19 
Провадження № 11-684заі19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л.,  Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 червня 2019 року (суддя Рибачук А. І.)
у справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України, третя сторона, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, - Антимонопольний комітет України, про визнання незаконною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИЛА:
У квітні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Верховної Ради України (далі - ВРУ, Рада), в якій просив визнати протиправною бездіяльність ВРУ, що полягає у невнесенні змін до Закону України від 26 листопада 1993 року № 3659-XII «Про Антимонопольний комітет України» (далі - Закон № 3659-XII) щодо повноважень Президента України, які непередбачені Конституцією України, та зобов`язати ВРУ у встановленому Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України, затвердженим Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України» (далі - Регламент ВРУ), порядку внести зміни до Закону № 3659-XII.
На обґрунтування позовних вимоги позивач зазначав, що незважаючи на те, що Конституцією України Президента України не наділено повноваженнями контролювати діяльність Антимонопольного комітету України, призначати та звільняти з посади його Голову, першого заступника, заступника та державних уповноважених, а також вводити додаткову посаду заступника, чинний на цей час Закон № 3659-XII надає Президенту України такі повноваження. Бездіяльність ВРУ, що полягає у невнесенні відповідних змін до Закону № 3659-XII призвела до того, що протягом 2015 року Президентом України призначено на посади першого заступника та заступників Голови Антимонопольного комітету України, а також усіх державних уповноважених Антимонопольного комітету України, що в свою чергу створює можливості для того, щоб ставити під сумнів легітимність рішень та дій Антимонопольного комітету України, чим порушує права і свободи громадян України, у тому числі і його.
Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 26 квітня 2019 року позовну заяву передав на розгляд до Верховного Суду.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 12 червня 2019 року відмовив у відкритті провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, відмовляючи у відкритті провадження у справі, зазначив, що конституційний процес прийняття ВРУ законів не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, а тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.
Незгода громадянина з тим, як ВРУ здійснює свої повноваження щодо прийняття законів не є і не може бути підставою для того, щоб у порядку адміністративного судочинства визнавати такі дії (бездіяльність) протиправними та зобов`язувати цей орган діяти у певний спосіб.
Не погодившись із цим рішенням суду, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу з підстави порушення судом норм процесуального права, в якій порушує питання про скасування зазначеної вище ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду та направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції. 
Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, ОСОБА_1 вказує, що суддя, відмовляючи йому у відкритті провадження у справі з підстави відсутності встановленого факту порушення його прав, фактично діяв упереджено та поза порядком, установленим процесуальним законом. Зазначає, що суд, не розглянувши його позовну заяву по суті позовних вимог за правилами адміністративного судочинства, дійшов, на думку ОСОБА_1 , передчасного, неправильного і помилкового висновку про те, що цей спір не носить ознак публічно-правового, а є правовою ситуацією, що вимагає інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
У відзиві на апеляційну скаргу представник ВРУ заперечує проти її задоволення, посилаючись на те, що суд першої інстанції ухвалив рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи та наведені на противагу їм у відзиві аргументи представника ВРУ, Велика Палата Верховного Суду переглянула оскаржуване судове рішення і не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до ухвалення незаконного судового рішення.
Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у статті 266 КАС. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); щодо законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (пункт 2 частини першої цієї  статті). 
Згідно із пунктом 2 частини четвертої статті 266 цього Кодексу Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати дії чи бездіяльність ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправними, зобов`язати ВРУ, Президента України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів вчинити певні дії.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).
Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
За пунктом 4 частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС.
Пунктом 1 частини другої статті 19 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
З наведеного випливає, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
За принципом поділу державної влади в Україні, закріпленому у статті 6 Основного Закону, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України.
За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону до повноважень ВРУ належить прийняття законів.
Відповідно до частини другої статті 1 Регламенту ВРУ, цей Регламент визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень Ради, та порядок здійснення контрольних функцій Ради. Саме згідно з нормами зазначеного Регламенту створені нею з числа народних депутатів України комітети Ради, обрані нею Голова ВРУ та його заступники, народні депутати України в порядку і строки, визначені цим Регламентом, реалізують дії з розгляду законопроектів, які за змістом, способами, прийомами, завданнями і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення.
Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту ВРУ). 
Згідно із частиною першою статті 89, частиною другою статті 90 розділу ІV Регламенту ВРУ право законодавчої ініціативи у ВРУ належить Президенту України, народним депутатам, Кабінету Міністрів України і Національному банку України. Законопроект, проект іншого акта подається до ВРУ за підписом особи, яка має право законодавчої ініціативи або представляє орган, наділений таким правом.
Такі дії ВРУ не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції. До них мають застосовуватися положення, що дозволяють удаватися до інших юрисдикційних форм захисту від порушень прав чи інтересів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
У Рішенні від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України також зазначив, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
У зв`язку з наведеним Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в оскаржуваній ухвалі від 12 червня 2019 року дійшов обґрунтованого висновку про те, що юрисдикція Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду не поширюється на справи в публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із ВРУ щодо вчинення нею дій чи бездіяльності в рамках процедури законотворчого процесу.
Таким чином, висновок суду першої інстанції про те, що цей позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, є правильним, оскільки, на переконання Великої Палати Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому суд першої інстанції правильно не вказав суд, до юрисдикції якого мав би, за аргументами скаржника, належати розгляд цієї справи. 
Таку правову позицію Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала у судових рішеннях, зокрема, в постановах від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 3 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18, від 13 березня 2019 року у справі № 9901/947/18.
Доводи ОСОБА_1 про те, що, на його думку, судом першої інстанції позов було розглянуто неповноважним складом суду Велика Палата Верховного Суду відхиляє, оскільки рішення прийнято відповідно до вимог статті 170 КАС. 
Також у своїй апеляційній скарзі ОСОБА_1 як на підставу для скасування ухвали суду першої інстанції вказує на порушення судом вимог частини другої статті 171 КАС  при винесенні оскаржуваного рішення.
Наведені доводи скаржника не заслуговують на увагу, оскільки жодним чином не спростовують обґрунтованості висновку суду попередньої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі, яка розглядається. 
Велика Палата Верховного Суду акцентує увагу на тому, що положеннями абзацу другого частини другої статті 317 КАС передбачено, що порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення, якщо це порушення призвело до неправильного вирішення справи.
Наразі висновок суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі є правильним, водночас порушень норм процесуального права, які б призвели до неправильного вирішення цього питання Великою Палатою Верховного Суду під час розгляду апеляційної скарги позивача, встановлено не було.
Міркування і твердження позивача в апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених в оскаржуваній ухвалі.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що по суті суд прийняв правильне процесуальне рішення, тому підстав для скасування ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 червня 2019 року немає.
Керуючись статтями 242, 243, 250, 266, 292, 311, 315, 316, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА :
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 червня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | О. Б. Прокопенко
Судді: | Н. О. Антонюк | О. Р. Кібенко
| Т. О. Анцупова | В. С. Князєв
| С. В. Бакуліна | Л. М. Лобойко
| В. В. Британчук | Н. П. Лященко
| Ю. Л. Власов | В. В. Пророк
| М. І. Гриців | Л. І. Рогач
| В. І. Данішевська | О. М. Ситнік
| Ж. М. Єленіна | О. С. Ткачук
| О. С. Золотніков | В. Ю. Уркевич
| | О. Г. Яновська