ПОСТАНОВА
Іменем України

26 лютого 2020 року 
Київ
справа №818/410/18
адміністративне провадження №К/9901/60437/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.
розглянув у попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу №818/410/18
за позовом  ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Виконавчого комітету Сумської міської ради, за участю третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю "Престиж Лайн", про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 , ОСОБА_2 на постанову Харківського  апеляційного адміністративного суду від 24 липня                2018 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Тацій Л.В., суддів Подобайло З.Г., Григорова А.М.  
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог 
1.          У лютому 2018 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 звернулися до суду з позовом, в якому просили визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради №56 від 29 січня 2018 року, яким встановлено тарифи на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі.
2.          На обґрунтування позовних вимог посилалися на те, що оскаржуване рішення порушує їх права, як користувачів послуг з перевезення, а затверджені відповідачем тарифи є необґрунтованими. Указане рішення прийняте Виконавчим комітетом Сумської міської ради з порушенням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", Методики розрахунку тарифів за видами перевезень, затвердженої наказом Міністерства транспорту та зв`язку України №1175 від 17.11.2009 та Порядку організації перевезень пасажирів та багажу автомобільним транспортом, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України №480 від 15.07.2013.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення 
3.          Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 10 квітня                    2018 року, позов задоволено частково: визнано протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради №56 від 29 січня 2018 року, яким встановлено тарифи на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі №13 "Тепличний-Георїв Крут", №55 "Роменська-Героїв Крут" та №53 "Добровільна-Аеропорт" в розмірі вартості одного пасажироперевезення - 5 грн.; одного пасажироперевезення для учнів 1-4 класі (протягом календарного року) - 2 грн.; одного пасажироперевезення для пенсіонерів за віком - 3 грн; у задоволенні позову в частині вимог про скасування рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради відмовлено.
4.          Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не доведено необхідності підвищення вартості проїзду на маршрутах, які обслуговуються ТОВ "Престиж Лайн". Рішення №56 від 29.01.2018 про встановлення тарифів на послуги з перевезення на маршрутах №13 "Тепличний-Героїв Крут", №55 "Роменська-Героїв Крут" та №53 "Добровільна-Аеропорт" є протиправним.
5.          Постановою Харківського  апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2018 року скасовано рішення Сумського окружного адміністративного суду від                  10 квітня 2018 року, прийнято нове судове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
6.          Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що відповідачем доведено наявність у нього підстав для прийняття рішення про підвищення вартості проїзду на маршрутах, які обслуговуються ТОВ "Престиж Лайн". Відповідач, приймаючи оскаржуване рішення, не скасовував пільг для пенсіонерів за віком, оскільки такі пільги не встановлені Законом, а розглянув в межах своїх повноважень і прийняв рішення про встановлення тарифів.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
7.          Не погоджуючись із постановою Харківського  апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2018 року, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 подали касаційну скаргу.   
8.          Позивачі у касаційній скарзі просять скасувати зазначене судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції. 
9.          Касаційна скарга обґрунтована тим, що помилковим є висновок суду апеляційної інстанції про те, що звіти, які самостійно заповнює перевізник та подає до органів статистики свідчать про його фактичні показники роботи, оскільки з вказаних даних неможливо встановити характер розрахункових операцій та чи мають вони відношення до розрахунків з придбання квитків. Всупереч постанові Кабінету Міністрів України «Про безоплатний проїзд пенсіонерів на транспорті загального користування» суд апеляційної інстанції дійшов безпідставного висновку про правомірність встановлення відповідачем тарифу на перевезення пасажирів за віком на міському пасажирському транспорті загального користування на рівні 3, 00 грн. Також  було обмежено право позивачів бути долученими та приймати участь в аналізі та розробці регуляторного впливу при прийнятті оскаржуваного рішення відповідача.
IV. Позиція інших учасників справи
10.          Відповідач подав до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить відмовити у задоволення касаційної скарги, а рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.
V. Рух справи в суді касаційної інстанції
11.          Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від               10 жовтня 2018 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 , ОСОБА_2 на постанову Харківського  апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2018 року.
12.          За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано 12 червня 2019 року для розгляду колегії суддів у складі: Кашпур О.В. (головуючого судді), Радишевській О.Р., Уханенку С.А на підставі розпорядження заступника керівника  апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 11 червня 2019 року №707/0/78-19. 
13.          Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від              28 серпня 2019 року касаційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 прийнято до провадження.   
14.          Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від              24 лютого 2020 року справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами на 26 лютого 2020 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
15.          Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій та вбачається з матеріалів справи, між Товариством з обмеженою відповідальністю «Престиж Лайн» і Сумською міською радою укладені договори про організацію перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Суми від 09 березня 2017 року: №71/26-17, №72/26-17, №73/26-17 та додаткові угоди до них.
16.          17.08.2018 до Виконавчого комітету Сумської міської ради надійшла заява Товариства з обмеженою відповідальністю «Престиж Лайн», згідно з якою перевізник просив розглянути питання про підвищення тарифів до 5 грн у зв`язку із зростанням вартості запасних частин, мастильних матеріалів, шин, значним підвищенням мінімальної заробітної плати та з урахуванням амортизації і необхідності утримання рухомого складу в технічно справному стані і його оновлення. Одночасно повідомлено, що розрахунок тарифу надано до відділу транспорту, зв`язку та телекомунікаційних послуг.
17.          В подальшому, 23.11.2017 на офіційному веб сайті Сумської міської ради та в друкованому засобі масової інформації "Офіційний вісник Сумської міської ради" №163 оприлюднено проект регуляторного акта-рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради "Про тарифи на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі ТОВ "Престиж Лайн". Проектом передбачено встановлення тарифів на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах №13 "Тепличний-Героїв Крут", №55 "Роменська-Героїв Крут" та №53 "Добровільна-Аеропорт". Встановлено строк та спосіб подання зауважень та пропозицій до проекту. Одночасно оприлюднено аналіз регуляторного впливу до проекту рішення.
18.          Рішенням Виконавчого комітету Сумської міської ради №284 від 13.06.2008 засновано друкований засіб масової інформації "Офіційний вісник сумської міської ради". Відповідно до свідоцтва про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації СМ 419/41-р від 23.06.2008 вісник має виходити 2 рази на місяць та призначений для інформування населення м. Суми про роботу Сумської міської ради та її виконавчого комітету, публікацію документів, які необхідно доводити до відома територіальної громади м. Суми. Відповідно до Розпорядження Сумського міського голови №83-р від 30.03.2016 інформаційний портал Сумської міської ради (www.smr.gov.ua) визнано офіційним веб-сайтом з 01.04.2016.
19.          Рішенням Виконавчого комітету Сумської міської ради №56 від 29.01.2018 встановлено тарифи на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі №13 "Тепличний-Героїв Крут", №55 "Роменська-Героїв Крут" та №53 "Добровільна-Аеропорт" одного пасажироперевезення 5 грн; 2 грн для учнів 1-4 класів (протягом календарного року); 3 грн для пенсіонерів за віком.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ 
20.          Конституція України від 28 червня1996 року №254к/96-ВР
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21.          Кодекс адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом)
Частина друга статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;                        10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
22.          Відповідно до підпункт 2 пункту "а" статті 28 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (чинного на момент виникнення спірних правовідносин) до відання виконавчих органів міських рад віднесено встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на транспортні послуги.
23.          Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначено Законом України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №1160-IV)
Положеннями статті 8 Закону №1160-IV встановлено, що стосовно кожного проекту регуляторного акту його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акту з метою одержання зауважень та пропозицій. Аналіз регуляторного впливу підписується розробником проекту регуляторного акту, а в разі якщо розробником проекту є регуляторний орган, інший орган, установа чи організація - керівником цього органу, установи чи організації.
Відповідно до положень статті 9 Закону №1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.
Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.
Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.
Статтею 13 Закону №1160-IV встановлені способи оприлюднення документів, підготовлених у процесі здійснення регуляторної діяльності.
Частиною другою цієї статті встановлено, що повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.
24.          Відповідно до статті 14 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації зобов`язані: 1) оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами, при чому відповідно статті 15 цього Закону, така інформація підлягає оприлюдненню розпорядником інформації на офіційному веб-сайті.
Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
25.          Наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 17 листопада            2009 року №1175 затверджено "Методику розрахунку тарифів на послуги пасажирського автомобільного транспорту" (далі - Методика) якою визначається механізм формування тарифів на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, автобусних маршрутах спеціальних перевезень та автобусних маршрутах нерегулярних перевезень, а також тарифів на послуги з перевезення пасажирів у таксі та легковими автомобілями на замовлення і застосовується органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та автомобільними перевізниками незалежно від їх відомчої підпорядкованості, форми власності та організаційно-правової форми господарювання (далі - Перевізники).
Відповідно до пункту 1.2 Методика є обов`язковою для застосування під час встановлення регульованого тарифу органами виконавчої влади та місцевого самоврядування на послуги пасажирського автомобільного транспорту (далі - Послуги) і носить рекомендаційний характер під час формування вільних тарифів на ці послуги.
Згідно з пунктом 1.3 Методики автобусний маршрут загального користування -автобусний маршрут, на якому здійснюють регулярні пасажирські перевезення; тариф регульований - тариф на Послуги, який відповідно до законодавства встановлюється (затверджується або погоджується) органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування; транспортна робота - кількість виконаних пасажиро-кілометрів за певний період.
Пунктом 1.6 Методики передбачено, що перегляд рівня тарифів повинен здійснюватись у зв`язку зі зміною умов виробничої діяльності та реалізації Послуг, що не залежать від господарської діяльності Перевізника, в тому числі в разі зміни вартості палива більш ніж на 10%.
Відповідно до пункту 2.1 Методики розрахунок тарифів здійснюється відповідно до запланованих на рік (на підставі фактичних) обсягів транспортної роботи, характерних для даного виду перевезень Перевізника в регіоні,           та кількості перевезених пасажирів з використанням економічно обґрунтованих планових витрат, визначених з урахуванням вимог законодавства, на підставі галузевих норм, ставок податків і зборів (обов`язкових платежів), прогнозного індексу цін виробників промислової продукції у плановому періоді. До розрахунку тарифу включається плановий прибуток, необхідний для розвитку Перевізника і сплати ним податкових зобов`язань.
Згідно з пунктом 2.3 Методики під час розрахунку тарифу загальний обсяг транспортної роботи та загальна кількість перевезених пасажирів, у тому числі з урахуванням пільгових категорій пасажирів, які відповідно до законодавства користуються такими правами, обґрунтовуються Перевізником на підставі фактичних показників роботи або встановлюються за результатами обстеження пасажиропотоків.
VІІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26.          Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
27.          Правильними є висновки суду апеляційної інстанції про те, що оскаржуване рішення в розумінні статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" є регуляторним актом, спрямоване на правове регулювання господарських відносин, розраховане на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола користувачів послуг з перевезення.
28.          На виконання статті 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та у спосіб встановлений статтею 13 вказаного Закону, відповідачем одночасно з проектом оскаржуваного рішення оприлюднено аналіз регуляторного впливу до проекту рішення, повідомлення про оприлюднення проекту, і вказано, що зауваження та пропозиції приймаються відповідним розробником проектів регуляторних актів - відділом транспорту, зв`язку та телекомунікаційних послуг Сумської міської ради, протягом місяця з дня оприлюднення. Закон не встановлює обов`язку для регуляторного органу повідомляти про початок підготовки аналізу регуляторного впливу.
29.          Таким чином, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що регуляторним органом було виконано вимоги статей 9 та 13 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
30.          Також, як правильно встановлено судом апеляційної інстанції, що ОСОБА_1 , скористався правом і подав 21.12.2017 зауваження та пропозиції щодо регуляторного акта, які розглянуті відповідачем. Зауваження та пропозиції щодо аналізу регуляторного впливу позивачами не подавалися.
31.          Обґрунтованими  є висновки суду апеляційної інстанції про те, що звіти, подані перевізником до органів статистики, є належними документами, які свідчать про фактичні показники роботи ТОВ "Престиж Лайн", як і передбачено пунктом 2.3 Методики.
32.          У касаційній скарзі касатор, посилаючись на положення Наказу Міністерства інфраструктури України №480 від 15.07.2013 "Порядок організації перевезень пасажирів та багажу автомобільним транспортом" (далі - Порядок) стверджує, що надані перевізником документи не дають змоги встановити фактичний обсяг виконаної ним транспортної роботи по кожному з маршрутів, і розрахунок тарифів має проводитися на підставі дослідження пасажиропотоків на маршрутах.
33.          Проте, колегія суддів Верховного Суду вважає вказані доводи безпідставними, оскільки  пунктом 1.1. Порядку встановлено, що цей Порядок визначає механізм організації підготовки до відкриття автобусних маршрутів загального користування (крім міжнародних) та обстеження пасажиропотоків з метою вивчення попиту населення на пасажирські перевезення на міських, приміських, міжміських автобусних маршрутах загального користування.
34.          Таким чином, вказаний порядок регулює механізм організації підготовки до відкриття автобусних маршрутів загального користування, а не питання тарифів на вже відкритому маршруті.
35.          Доводи касатора про те, що пункти 2.4 і 2.7 Порядку свідчить про те, що обстеження може проводитися і на діючих маршрутах, а також в обов`язковому порядку комплексно, не рідше одного разу на три роки, обстеження може проводитися для визначення і обґрунтування тарифів, колегія суддів Верховного Суду також вважає помилковими, оскільки вказані приписи Положення підлягають застосуванню саме при відкритті маршрутів або раз на три роки, але не при здійсненні зміни тарифу.
36.          Також відповідачем надано Звіт про науково-дослідну роботу "Оцінка ефективності заходів коригування та внесення змін до існуючої схеми руху міського пасажирського транспорту міста Суми, виконаної в 2016 році Харківським національним автомобільно-дорожнім університетом", який також використовувався при оцінці запланованої ТОВ "Престиж Лайн" до перевезення кількості пасажирів.
37.          Щодо встановлення в оскаржуваному рішенні плати за перевезення пенсіонерів за віком в розмірі 3 грн, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.
38.          Постановою Кабінету Міністрів України №354 від 17.05.1993 введено безоплатний проїзд для пенсіонерів за віком на міському пасажирському транспорті загального користування (крім метрополітену і таксі) та приміських маршрутах. 
39.          Проте 05.10.2000 Верховною Радою України прийнято Закон України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» №2017-III згідно з частиною першою статті 19 якого виключно законами України визначаються пільги щодо оплати житлово-комунальних, транспортних послуг і послуг зв`язку та критерії їх надання. 
40.          З огляду на принцип законності (пріоритет закону над підзаконними              актами) застосуванню до спірних правовідносин підлягають приписи вказаного Закону.
41.          На час розгляду цієї справи у судах першої та апеляційної інстанцій відсутній Закон, що врегульовує пільги для пенсіонерів за віком щодо оплати транспортних послуг на міському пасажирському транспорті загального користування (крім метрополітену і таксі) та приміських маршрутах.
42.          Таким чином, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що відповідач, приймаючи оскаржуване рішення, не скасовував пільги для пенсіонерів за віком, оскільки такі пільги не встановлені Законом, а розглянув в межах своїх повноважень і прийняв рішення про встановлення тарифів. 
43.          З урахуванням викладеного, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що судом апеляційної інстанції винесене законне і обґрунтоване рішення, постановлене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
44.          У зв`язку з цим, відповідно до статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
IХ. Судові витрати
45.          З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
46.          Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
1.          Касаційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 залишити без задоволення.
2.          Постанову Харківського  апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2018 року в справі №818/410/18 залишити без змін.
3.          Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий          :                                                                      О. В. Кашпур          
Судді:                                                                                           О. Р. Радишевська
                                                                                          С.А. Уханенко