ПОСТАНОВА
Іменем України

30 січня 2020 року 
Київ
справа №806/1959/16
адміністративне провадження №К/9901/17910/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу 
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 16 січня           2017 року (головуючий суддя - Бучик А.Ю., судді: Майор Г.І., Шевчук С.М.)
у справі №806/1959/16
за позовом ОСОБА_1 
до Головного управління Національної поліції в Київській області, суб`єкта владних повноважень-співробітника поліції ГУ НП в Житомирській області Беспалка Максима Миколайовича, 
третя особа: Головне управління Національної поліції в Житомирській області,
про визнання дій неправомірними та зобов`язання надати інформацію.
I. РУХ СПРАВИ
1.          У жовтні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:
-          визнати неправомірними дії (бездіяльність) співробітника поліції Головного управління Національної поліції в Житомирській області Беспалка Максима Миколайовича в частині ненадання інформації (публічної інформації) на його запит від 25 вересня 2016 року;
- зобов`язати співробітника поліції Головного управління Національної поліції в Житомирській області Беспалка Максима Миколайовича надати інформацію (публічну інформацію) на його запит від 25 вересня 2016 року;
- зобов`язати співробітника поліції Головного управління Національної поліції в Житомирській області Беспалка Максима Миколайовича надати інформацію (публічну інформацію) на його запит від 27 вересня 2016 року;
- визнати неправомірними дії (бездіяльність) Головного управління Національної поліції в Київській області в частині ненадання інформації (публічної інформації) на його запит від 27 вересня 2016 року.
2.          Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2016 року позовні вимоги задоволено частково. Визнано неправомірними дії (бездіяльність) Головного управління Національної поліції в Київській області в частині ненадання інформації (публічної інформації) на запит від 27 вересня 2016 року. В задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
3.          Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2017 року постанову суду першої інстанції в частині визнання неправомірними дії (бездіяльність) Головного управління Національної поліції в Київській області в частині ненадання інформації (публічної інформації) на запит від 27 вересня 2016 року скасовано та прийнято нову постанову - про відмову в задоволенні позовних вимог в цій частині. В іншій частині постанову суду першої інстанції залишено без змін.
4.          Не погоджуючись з вказаним рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати, а справу направити на новий розгляд. 
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5.          Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 звернувся із запитом від 25 вересня 2016 року до Головного управління Національної поліції в Житомирській області, співробітника поліції Головного управління Національної поліції в Житомирській області Беспалка М.М., в якому просив повідомити:
- чи були підлеглі працівники поліції Головного управління Національної поліції в Житомирській області у відрядженні 30 серпня 2016 року в селі Медвин та в селищній раді Богуславського району Київської області;
- зазначити прізвища працівників поліції ГУНП в Житомирській області, які 30 серпня 2016 року були в селі Медвин та в селищній раді, Богуславського району Київської області.
6.          Також, ОСОБА_1 звернувся із запитом від 27 вересня 2016 року до Головного управління Національної поліції в Київській області, в якому просив повідомити:
-          чи були працівники поліції 30 серпня 2016 року в селі Медвин та в селищній раді Богуславського району Київської області; 
-          зазначити прізвища працівників поліції, які 30 серпня 2016 року були в селі Медвин та в селищній раді Богуславського району Київської області.
7.          Не отримавши відповідь в строки, визначені Законом України "Про доступ до публічної інформації", позивач звернувся до суду з вказаним позовом.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8.          Задовольняючи позов частково та визнаючи неправомірними дії (бездіяльність) Головного управління Національної поліції в Київській області, суд першої інстанції виходив з того, що запитувані позивачем відомості є публічною інформацією, надання якої за запитом є обов`язковим, відповідно до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації". 
9.          Апеляційний суд не погодився з висновком суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог та скасував постанову суду першої інстанції посилаючись на те, що коло питань, з яким ОСОБА_1 звернувся до відповідача, підпадає під визначення "заява (клопотання)", відповідь на його питання була надана відповідачем в порядку та строки, визначені Законом України "Про звернення громадян". 
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10.          Скаржник в обґрунтування касаційної скарги зазначив, що не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права.
11.          Позивач вказує, що апеляційний суд не взяв до уваги зокрема, що відповідачі не відправляли лист на вказану ним у запиті адресу: АДРЕСА_1 , та шукали привід приховати правопорушення підлеглих. 
12.          Апеляційний суд своєю постановою зазначив свою залежність від правоохоронних органів, суттєво порушив норми процесуального права став на захист неправомірних дій суб`єктів владних повноважень.   
13.          Зазначає, що апеляційний суд не взяв до уваги, що з запитом від 25 вересня       2016 року він звернувся до співробітника поліції ГУ НП в Житомирській області Беспалка Максима Миколайовича та ГУ НП в Житомирській області, а з запитом від 27 вересня 2016 року до Головного управління Національної поліції в Київській області.
14.          В касаційній скарзі позивач заперечує отримання надання йому відповіді та вказує, що відповідачі приховують неправомірні дії своїх підлеглих (або невідомих осіб, які під виглядом працівників поліції з підробленими посвідченнями були                    30 серпня 2016 року в селі Медвин, Богуславського району Київської області, посилаючись на вимогу пункту 4 статті 8 Закону України «Про державну таємницю», що нібито вони здійснювали оперативно-розшукову діяльність або розвідувальну чи контррозвідувальну - а в дійсності «махали» посвідченнями в селищній раді та погрожували селянам (окремо інваліду ОСОБА_1 ). 
15.          Також позивач зазначає, що апеляційний суд не взяв до уваги і питання, чи були працівники поліції ГУ НП в Житомирській області 30 серпня 2016 року в селі Медвин та в селищній раді Богуславського району Київської області в офіційному відрядженні за наказом начальника або з власної ініціативи.
16.          Вважає, що співробітник поліції ГУ НП в Житомирській області Беспалко М.М. та ГУ НП в Київській області діють неправомірно та проявляють неправомірну бездіяльність щодо невиконання вимог Законів України «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації» та «Про звернення громадян».
17.          У запереченні на касаційну скаргу ГУ НП в Київській області посилаючись на законність та обґрунтованість рішення апеляційного суду, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення апеляційного суду - без змін.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
18.          Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
19.          Спірні правовідносини між сторонами склались з приводу нерозгляду, як вважає позивач, двох його звернень від 25 вересня 2016 року до співробітника поліції ГУ НП в Житомирській області Беспалка М.М. та від 27 вересня 2016 року до Головного управління Національної поліції в Київській області.
20.          Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
21.          Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів врегульовано Законом України «Про звернення громадян». Вказаний закон забезпечує громадянам України можливість для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.
22.          Вказані конституційні положення, а також положення Закону України «Про звернення громадян» містять правову процедуру розгляду звернень особи, зокрема, до суб`єктів владних повноважень, яка гарантує доступ особи до інформації, обов`язок розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
23.          Зважаючи на це, а також контекст спірних правовідносин, що склались між сторонами, Верховний Суд вважає за необхідне вказати, що у постанові Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі № 826/13000/18 зазначено, що правова процедура («fair procedure» - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.
24.          Правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду. 
25.          Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.
26.          Ця правова процедура спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права, тобто особа правомірно очікує отримати у передбачений законом спосіб відповідь на порушене перед суб`єктом, якому адресовано звернення, питання відповідно та у спосіб, передбачений законом.
27.          Як встановлено судами та зазначалось (пункти 5-6 цієї постанови), позивач звернувся з двома запитами однакового змісту до Головного управління Національної поліції в Житомирській області, співробітника поліції Головного управління Національної поліції в Житомирській області Беспалка М.М. від 25 вересня 2016 року та до Головного управління Національної поліції в Київській області від           27 вересня 2016 року.
28.          Суд першої інстанції, вирішуючи спір в частині позовних вимог про визнання неправомірними дій (бездіяльності) співробітника поліції Головного управління Національної поліції в Житомирській області Беспалка М.М. в частині ненадання інформації (публічної інформації) на запит від 25 вересня 2016 року та зобов`язання  надати інформацію на запит, дійшов висновку про відмову в задоволенні позовних вимог в цій частині, оскільки ОСОБА_2 не є розпорядником запитуваної інформації, оскільки за своїм статусом та колом повноважень не підпадає під розуміння органу державної влади та інших суб`єктів, зазначених у пункті 1 частини першої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Натомість розпорядником запитуваної інформації є Головне управління Національної поліції у Житомирській області, яке 4 жовтня 2016 року розглянуло запит ОСОБА_1 та надало відповідь за підписом заступника начальника Головного управління Національної поліції в Житомирській області Бондара В.А. за вих. №933/105/03/18-2016, яка надіслана 5 жовтня 2016 року рекомендованим листом.
29.          Що ж стосується позовних вимог щодо визнання неправомірними дій (бездіяльності) співробітника поліції Головного управління Національної поліції в Житомирській області Беспалка М.М. в частині ненадання інформації (публічної інформації) на запит від 27 вересня 2016 року, суд першої інстанції встановивши відсутність такого запиту в матеріалах справи, відмовив в задоволенні позову в цій частині.  
30.          Щодо позовних вимог про визнання неправомірних дій (бездіяльності) Головного управління Національної поліції в Київській області в частині ненадання інформації (публічної інформації) на запит від 27 вересня 2016 року, то суд першої інстанції дійшов висновку, що запитувані в ньому відомості є публічною інформацією, надання якої є обов`язковим відповідно до вимог статті 3 Закону України "Про доступ до публічної інформації". З огляду на ненадання Головним управлінням Національної поліції в Київській області належних доказів на спростування обставин про надання відповіді на вказаний запит, суд першої інстанції визнав неправомірними його дії (бездіяльність) в частині ненадання інформації (публічної інформації) на запит від           27 вересня 2016 року.
31.          Переглядаючи рішення суду першої інстанції, апеляційний суд не надав відповідної правової оцінки висновкам суду першої інстанції в частині позовних вимог про визнання неправомірними дій (бездіяльності) співробітника поліції Головного управління Національної поліції в Житомирській області Беспалка М.М. в частині ненадання інформації (публічної інформації) на запити від 25 вересня 2016 року та           27 вересня 2016 року, а також зобов`язання надати інформацію на запити.  
32.          Натомість обмежився перевіркою та висновками лише відносно запиту позивача від 27 вересня 2016 року адресованого до Головного управління Національної поліції в Київській області.
33.          Скасовуючи та відмовляючи в задоволенні позову в цій частині апеляційний суд встановив, що Головне управління Національної поліції в Житомирській області листом від 13 жовтня 2016 року №4870/В-491 розглянуто звернення ОСОБА_1 та надано відповідь, відповідно до Закону України "Про звернення громадян". 
34.          Згідно з юридичною позицією, сформованою у постанові Верховного Суду від             6 березня 2019 року у справі №813/3059/16, якою передбачено, що, одержавши запит на інформацію, поданий згідно з Законом України "Про доступ до публічної інформації", який за своїм змістом є зверненням у розумінні Закону України «Про звернення громадян», розпорядник інформації повинен відмовити у задоволенні такого запиту через невідповідність його предмета вимогам закону (пункт 2 частини п`ятої статті 19, пункт 4 частини першої статті 22 Закону № 2939-УІ), та з урахуванням принципів добросовісності і розсудливості розглянути запит за Закону України «Про звернення громадян». При цьому запитувача повинно бути повідомлено у п`ятиденний строк про те, що його запит на інформацію буде розглядатися як звернення відповідно до Закону України «Про звернення громадян».
35.          У разі якщо запит на інформацію, який подано згідно з Законом України "Про доступ до публічної інформації", за своїм змістом поєднує предмет регулювання Закону України «Про звернення громадян» та Закону України "Про доступ до публічної інформації", то такий «запит-звернення» повинен розглядатися у відповідних частинах у строк та порядок, передбачені відповідними законами. При цьому розпорядник у п`ятиденний строк повинен відповісти по суті запиту, а також повідомити запитувача, що решта питань розглядатимуться як звернення згідно з Законом України «Про звернення громадян». 
36.          Верховний Суд зазначає, що апеляційний суд не дав належної оцінки поданому запиту на отримання публічної інформації по суті, такий запит не робить автоматично його зверненням, який повинен розглядатися у порядку передбаченому Законом України «Про звернення громадян».
37.          Згідно з частиною першою статті 6 Закон України "Про доступ до публічної інформації" розпорядник інформації відповідає за визначення завдань та забезпечення діяльності структурного підрозділу або відповідальної особи з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації, відповідальних за опрацювання, систематизацію, аналіз та контроль щодо задоволення запиту на інформацію, надання консультацій під час оформлення запиту, а також за оприлюднення інформації, передбаченої цим Законом.
38.          Отже, на підставі наведеного вбачається, що розпорядником запитуваної інформації від 25 вересня 2016 року є Головне управління Національної поліції у Житомирській області.
39.          Законом України "Про доступ до публічної інформації" визначено порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.
40.          Відповідно до статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
41.          Згідно з частинами першою та другою статті б Закону України "Про доступ до публічної інформації" інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.
42.          Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
43.          Відповідно до статті 7 Закону України "Про доступ до публічної інформації" конфіденційна інформація - інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частині першій і другій статті 13 цього Закону.
44.          Розпорядники інформації, визначені частиною першою статті 13 цього Закону, які володіють конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
45.          Отже, можливість віднесення інформації до конфіденційної, таємної чи службової не слід розуміти як єдину достатню підставу для обмеження доступу до конкретної інформації, що містить ознаки будь-якого із названих видів інформації.
46.          Запровадження обмеження доступу до конкретної інформації за результатами розгляду запиту на інформацію допускається лише за умови застосування вимог пунктів 1-3 частини другої статі б Закону України "Про доступ до публічної інформації".
47.          Ці вимоги називають «трискладовим тестом», який повинна пройти публічна інформація для визначення її відкритою чи обмеженою. За умови додержання сукупності всіх трьох підстав може бути обмежено доступ до інформації (постанова пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року №10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації»).
48.          Таким чином, передумовою для встановлення відкритості чи обмеження інформації, є застосовування до такої інформації «трискладового тесту».
49.          Верховний Суд звертає увагу на те, що положення частини другої статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" передбачають вимоги до обмеження доступу до інформації, а не підстави для надання такого доступу. Такий підхід ґрунтується на тому, шо статтею 1 цього Закону закріплена презумпція відкритості публічної інформації, доступ до якої може бути обмеженою лише у разі, якщо розпорядник інформації обґрунтує це на підставі «трискладового тесту». Отже, тягар доведення того, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається на розпорядника публічної інформації.
50.          Таким чином, відмова у наданні інформації є обґрунтованою у разі, якщо розпорядник в листі вказує, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини. Лише тоді дана відмова буде вважатися обґрунтованою та такою, що здійснена у відповідності до норм Закону України "Про доступ до публічної інформації".
51.          При цьому, відповідач, посилаючись на вимогу пункту 4 статті 8 Закону України «Про державну таємницю», що особи, яких стосувалася запитувана інформація, здійснювали оперативно-розшукову діяльність або розвідувальну чи контррозвідувальну, не обґрунтував відповідність запитуваної інформації зазначеним вище критеріям.
52.          Встановлення вказаних обставин, про які йшлося в мотивувальній частині цієї постанови, має вирішальне значення для вирішення цього спору, оскільки це дасть змогу встановити чи правомірно діяв відповідач, розглядаючи звернення ОСОБА_1 від 25 та 27 вересня 2016 року.
53.          Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
54.          Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
55.          Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
56.          Верховний Суд зазначає, що оскаржуване рішення апеляційного суду не відповідає вимогам щодо його обґрунтованості, оскільки ухвалене без надання правової оцінки висновкам суду першої інстанції щодо всіх вимог заявлених позивачем та повного і всебічного з`ясування всіх обставин, що мають значення для вирішення цього спору.
57.          Суд касаційної інстанції відповідно до частини другої статті 341 КАС України позбавлений процесуальної можливості встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
58.          За змістом статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
59.          Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. 
60.          З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про недотримання судом апеляційної інстанції норм процесуального права щодо повного і всебічного з`ясування обставин в адміністративній справі та, як наслідок, висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваного судового рішення з направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
61.          При новому розгляді спору суду необхідно: надати оцінку всім твердженням та аргументам сторін та надати правову оцінку висновкам суду першої інстанції щодо кожної вимоги заявленої позивачем.  
62.          З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.Керуючись статтями 345, 353, 356 КАС України, суд, -          
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 16 січня                2017 року скасувати.

Справу №806/1959/16 направити на новий розгляд до Житомирського апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак
О.А. Губська
О.В. Калашнікова,
Судді Верховного Суду