П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
20 листопада 2019 року
м. Київ
Справа № 817/1182/18
Провадження № 11-682апп19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом Виконавчого комітету Рівненської міської ради (далі - Виконком Міськради, Міськрада відповідно) до приватного нотаріуса Рівненського міського нотаріального округу Плетньова Володимира Олександровича (далі - Приватний нотаріус) про визнання протиправними та скасування рішень
за касаційною скаргою Міськради на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 12 липня 2018 року (суддя Борискін С. А.), постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2019 року (судді Судова-Хомюк Н. М., Пліш М. А., Шинтар Т. І.),
УСТАНОВИЛА:
У листопаді 2017 року Виконком Міськради звернувся до суду із позовом про визнання протиправними та скасування рішень Приватного нотаріуса про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 18 квітня 2017 року № 34817181 та № 34817387.
На обґрунтування позовних вимог зазначив, щоПриватний нотаріус прийняв оспорювані рішення всупереч вимогам пункту 6 частини першої та частини другої статті 24 Закону України від 1 липня 2004 року № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», відповідно до якої за наявності підстав для відмови в державній реєстрації прав державний реєстратор приймає рішення про відмову в державній реєстрації прав. Позивач також зазначає, що договори дарування квартири від 18 квітня 2017 року, на підставі яких приймалися спірні рішення про державну реєстрацію права власності, суперечать положенням пункту 3 частини першої статті 71 Цивільного кодексу України, оскільки укладені без дозволу органу опіки та піклування. Також безпідставними є зазначення в договорах дарування про дозвіл служби у справах дітей Виконкому Міськради, оскільки згідно з пунктом 67 Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 року № 866, до повноважень служби у справах дітей належать лише проведення перевірки документів та з`ясування наявності (відсутності) обставин, що можуть бути підставою для відмови у наданні дозволу на вчинення правочинів щодо нерухомого майна дитини.
Окрім того, позивач зазначає, що ухвалою Рівненського міського суду Рівненської області від 15 лютого 2017 року у цивільній справі № 569/17097/16-ц позов Виконкому Міськради забезпечено шляхом заборони вчиняти будь-які реєстраційні дії щодо об`єктів нерухомого майна за адресою: АДРЕСА_1. 
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 12 липня 2018 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 18 лютого 2019 року скасував рішення суду першої інстанції, провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. 
Закриваючи провадження у справі, апеляційний суд дійшов висновку, що цей спір не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів у сфері публічно-правових відносин, оскільки позивач, оскаржуючи реєстраційні дії, фактично має на меті захист свого майнового права на об`єкт реєстраційних дій, а тому вирішення цього спору стосуватиметься не лише майнових прав позивача, а й речових прав третьої особи, відтак - правовідносини у цій справі регулюються нормами цивільного судочинства.
У ході розгляду справи суди встановили, що 18 квітня 2017 року Приватним нотаріусом на підставі заяв ОСОБА_1 про державну реєстрацію прав та їх обтяжень та документів, поданих для державної реєстрації, прийнято рішення:
- № 34817387 - про державну реєстрацію права власності, форма власності - приватна, на квартиру за адресою: АДРЕСА_1 , за ОСОБА_2 ;
- № 34817181 - про державну реєстрацію права власності, форма власності - приватна, на квартиру за адресою: АДРЕСА_2 , за ОСОБА_3 .
Рішення прийняті на підставі: договорів дарування квартир від 18 квітня 2017 року, які посвідчені Приватним нотаріусом; відомостей з бази даних про реєстрацію заяв та запитів Державного реєстру речових прав № 85221785, 85222833 від 18 квітня 2017 року та інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єктів, що свідчили про відсутність заборон на вчинення реєстраційних дій щодо зазначених об`єктів нерухомості чи наявність будь яких інших обтяжень.
Водночас, відповідно до інформації з Державного реєстру речових прав від 28 листопада 2017 року № 105369141, управлінням забезпечення надання адміністративних послуг Міськради 17 березня 2017 року було зареєстровано рішення суду (як убачається з досліджених у справі доказів - ухвалу Рівненського міського суду у справі № 569/17097/16-ц від 15 лютого 2017 року «Про забезпечення позову»), яким заборонено вчиняти будь-які реєстраційні дії щодо об`єктів нерухомого майна за адресою: АДРЕСА_1.
Наявність вказаної заборони, а також відсутність дозволу органу опіки та піклування, який відповідно до рішення Міськради від 10 липня 1997 року № 219 надається міським головою, на переконання позивача, свідчить про те, що прийняття Приватним нотаріусом спірних рішень на користь неповнолітніх осіб є протиправним. У зв`язку із цим Виконком Міськради звернувся до суду за захистом порушених прав.
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Виконком Міськради подавкасаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення цими судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати постановлені ними рішення та задовольнити позовні вимоги.
Обґрунтовуючи скаргу, Виконком Міськради вказує на публічно-правовий характер цього спору, оскільки він виник та пов`язаний зі здійсненням Приватним нотаріусом владних управлінських функцій. При цьому скаржник не вбачає в цій справі спору про право та наголошує на протиправності оскаржуваної державної реєстрації.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 12 квітня 2019 року відкрив касаційне провадження у цій справі, а ухвалою від 11 липня 2019 року справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду, мотивувавши це тим, що в касаційній скарзі позивач посилається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, зокрема, що вказаний позов повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
Дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межах наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційна скарга не підлягає задоволенню.
Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатись ця справа, Велика Палата Верховного Суду виходить із таких міркувань.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Статтею 19 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження; спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
Водночас помилковим є поширення юрисдикції адміністративних судів на всі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. 
Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір. 
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило майнового, приватного права чи інтересу. 
Згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16,якщо позивач не був заявником стосовно оскаржених ним реєстраційних дій, які були вчинені за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства та чи заявляються, окрім вимог про скасування оспорюваного рішення, запису в державному реєстрі прав, вимоги про визнання недійсними правочинів, на підставі яких прийнято спірне рішення, здійснено оскаржуваний запис.
Натомість до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17).
Спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки Приватний нотаріус, приймаючи оспорювані рішення про державну реєстрацію права власності на нерухоме майно, не мав публічно-правових відносин саме з позивачем. Оскаржувані рішення про державну реєстрацію стосувалося реєстрації права іншої особи, а не позивача. 
За змістом позовної заяви визнання протиправними і скасування рішень щодо державної реєстрації права на об`єкти нерухомості покликано необхідністю виконання судового рішення у справі № 2а-2211/10 щодо приведення будівництва об`єкта на АДРЕСА_1 у відповідність із затвердженим проектом управління містобудування і архітектури.
Постановляючи рішення, суд апеляційної інстанції обґрунтовано керувався тим, що цей спір є спором про цивільне право, тобто має приватноправовий характер, а саме є спором позивача та третьої особи щодо прав на нерухоме майно.
Належним відповідачем у такій справі є особа, право на майно якої оспорюється та щодо якої здійснено запис у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Участь Приватного нотаріуса як співвідповідача (якщо позивач вважає його винним у порушенні прав) у спорі не змінює його приватноправового характеру. 
Отже, спір у цій справі не є публічно-правовим. Оскарження рішень про державну реєстрацію права власності безпосередньо пов`язане із захистом позивачем цивільного права у спорі щодо нерухомого майна з особою, яка не заперечує законності дій Приватного нотаріуса з реєстрації за нею права на це майно. Такий спір має приватноправовий характер і має вирішуватися за правилами цивільного судочинства. 
Зазначена вище правова позиція відповідає висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному, зокрема, у постанові від 4 вересня 2018 року № 823/2042/16.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про наявність підстав для закриття провадження в цій справі. 
Не підлягають задоволенню також вимоги касаційної скарги про скасування рішення суду першої інстанції й постанови суду апеляційної інстанції та ухвалення нового рішення - про задоволення позовних вимог, оскільки прийняття такого рішення можливе лише в разі апеляційного перегляду по суті, який у цій справі не відбувся у зв`язку із закриттям провадження у справі з процесуальних підстав.
За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
Керуючись статтями 243, 341, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Виконавчого комітету Рівненської міської ради залишити без задоволення.
2. Постанову Восьмогоапеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач | | О. Б. Прокопенко
Судді: | Н. О. Антонюк | О. Р. Кібенко |
| Т. О. Анцупова | В. С. Князєв |
| С. В. Бакуліна | Л. М. Лобойко |
| В. В. Британчук | Н. П. Лященко |
| Ю. Л. Власов | В. В. Пророк |
| М. І. Гриців | Л. І. Рогач |
| Д. А. Гудима | О. М. Ситнік |
| Ж. М. Єленіна | О. С. Ткачук |
| О. С. Золотніков | О. Г. Яновська |