ПОСТАНОВА
Іменем України

27 лютого 2020 року 

м. Київ
справа №759/13033/14-а (2а/759/391/14)
адміністративне провадження №К/9901/45430/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у письмовому провадженні
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на постанову Святошинського районного суду м. Києва від 13 квітня 2017 року (суддя Петренко Н.О.) та 
ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 01.06.2017 (колегія у складі суддів Костюк Л.О., Бужак Н.П., Твердохліб В.А.)
у справі № 759/13033/14-а (2а/759/391/14)
за позовом  ОСОБА_1 
до Святошинської районної в м. Києві державної адміністрації,
про визнання неправомірною бездіяльності, визнання рішення незаконним, зобов`язання здійснити перерахунок призначеної державної соціальної допомоги.

I. РУХ СПРАВИ

1.          У липні 2014 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Святошинської районної в м. Києві державної адміністрації, у якому просив:
- визнати неправомірною бездіяльність, яка полягає у тому, що відповідач не здійснив дії щодо направлення йому рішення про призначення державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім`ям за період з 01.02.2014 по 31.07.2014 наступного дня після прийняття відповідачем цього рішення;
- визнати рішення про призначення йому державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім`ям за період з 01.02.2014 по 31.07.2014 у розмірі, меншому ніж розмір прожиткового мінімуму, встановленому законом, таким, що не відповідає частині 3 статті 46 Конституції;
- визнати неправомірною бездіяльність відповідача, яка полягає у тому, що він не забезпечив виконання положень ч.3 ст.46, ст. 48 Конституції України на території Святошинського району м. Києва для категорії малозабезпечених громадян України працездатного віку;
- визнати неправомірними дії відповідача, які в порушення ст. 64 Конституції України полягають у обмеженні конституційного права позивача на соціальний захист, а саме права на забезпечення рівня життя не нижчого від прожиткового мінімуму;
- зобов`язати відповідача здійснити перерахунок призначеної державної соціальної допомоги за період з 01.02.2014 по 31.07.2014 до рівня, визначеного в частині 3 статті 46 Конституції України з подальшою виплатою недоотриманої суми за вказаний період.
2.          Постановою Святошинського районного суду м. Києва від 13.04.2017, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 01.06.2017, у задоволенні позову відмовлено. 
3.          У касаційній скарзі позивач, із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

4.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач 03.02.2014 звернувся із заявою про призначення державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім`ям на період з 01.02.2014 по 31.07.2014 на підставі Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям».
5.          Позивачу призначено допомогу, яку він отримував з лютого 2014 року по 31.01.2015, у розмірі 191,84 грн. щомісячно.
6.          Вважаючи дії відповідача щодо порядку повідомлення і розміру призначеної державної соціальної допомоги неправомірними, позивач звернувся до суду.

IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7.          Відмовляючи у задоволенні позову, суди першої та апеляційної інстанції взяли до уваги, що у складі Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації створено Управління праці та соціального захисту населення Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації, яке діє на підставі Положення, у редакції, затвердженій розпорядженням Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації від 07.05.2013 № 241 (далі - Положення) і саме до її повноважень належить призначення та виплата соціальної допомоги, компенсації та інших соціальних виплат, встановлених законодавством (пункт 2.5. Положення).
Суди дійшли висновку, що позов подано до неналежного відповідача, а спірні правовідносини у позивача виникли із Управлінням праці та соціального захисту населення Святошинської районної у м. Києві державної адміністрації.
Оскільки позивач до Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації не звертався, права позивача Святошинською районною в місті Києві державною адміністрацією порушені не були, тобто позов подано до неналежного відповідача, а тому відсутні підстави для задоволення позову.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

8.          Позивач у касаційній скарзі вважає, що судами порушено норми процесуального права, що виявилося в наступному:
А) суд апеляційної інстанції належними чином не повідомив його про час та місце розгляду справи;
Б) суд не розглянув наведені в апеляційній скарзі доводи;
В) суди дійшли помилкового висновку про те, що відповідач є неналежним. Між позивачем та відповідачем і раніше виникали спори щодо соціального захисту. Ці спори вирішувалися судом саме за участю Святошинської районної державної адміністрації (справи № 759/21535/14-а, 759/10328/15-а, № 759/1273/16-а). Рішення набрали законної сили.
Г) судом не враховано, що Законом № 5462- IV від 16.02.2012 внесено зміни до Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`я», а саме слова «орган праці та соціального захисту населення» у всіх відмінках та числах замінено словами «місцева державна адміністрація» у відповідному відмінку та числі. Тому належним відповідачем є саме місцева державна адміністрація. Орган соціального захисту є лише структурним підрозділом місцевої державної адміністрації, а отже відповідачем має бути саме місцева державна адміністрація.
Д) суд порушив ст. 52 КАС України, оскільки встановивши неналежність відповідача, мав повести його заміну на належного, а не відмовляти у задоволенні позову з цих підстав.
9.          Відповідач заперечення на касаційну скаргу не надав.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

10.          Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм процесуального права та дійшов таких висновків.
11.          Ключовим правовим питанням у справі є належність Святошинської районної державної адміністрації як відповідача за позовом. Доводи позивача про порушення відповідачем вимог частини третьої статті 46 Конституції України судами не розглядалися. 
12.          Спірні відносини регулюються Законом України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям» від 01.06.2000 № 1768-III (застосовується у редакції, чинній на час виникнення спору) (надалі - Закону № 1768).
13.          Відповідно до першого речення ч. 1 ст. 4 цього Закону заява про надання державної соціальної допомоги подається уповноваженим представником сім`ї до місцевої державної адміністрації або до виконавчого комітету сільської, селищної ради. 
14.          Згідно із частиною сьомою ст. 4 Закону рішення про призначення державної соціальної допомоги чи про відмову в її наданні приймається місцевою державною адміністрацією протягом десяти календарних днів і наступного після його прийняття дня надсилається уповноваженому представнику малозабезпеченої сім`ї.
15.          Відповідно до ст. 10 зазначеного Закону скарга на рішення місцевої державної адміністрації про призначення державної соціальної допомоги чи про відмову в її наданні може бути подана до вищестоящого органу виконавчої влади або до суду. 
16.          Отже, учасниками правовідносин щодо призначення державної соціальної допомоги є заявник і місцева державна адміністрація. Саме ці особи є сторонами справи (позивачем і відповідачем), якщо між ними виникає спір.
17.          Спір між сторонами виник з приводу призначення державної соціальної допомоги. З огляду на це, місцева державна адміністрація є належним відповідачем за позовом.
18.          Відмовляючи у задоволенні позову, суди покликалися на п. 3 постанови Кабінету Міністрів України від 24.02.2003 № 250 «Про затвердження Порядку призначення і виплати державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім`ям», яким передбачено, що призначення і виплата соціальної допомоги здійснюється за місцем реєстрації уповноваженого представника малозабезпеченої сім`ї управліннями праці та соціального захисту населення районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій.
19.          Суд вважає, що цю правову норму не може бути застосовано у спорі, оскільки вона суперечить правовому акту вищої юридичної сили - Закону № 1768, який стороною правовідносин щодо призначення соціальної допомоги визначає саме місцеву державну адміністрацію, а не її підрозділ - управління праці та соціального захисту.
20.          Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 № 586-XIV склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. Тому створення тих чи інших підрозділів, які здійснюють керівництво певними галузями управління, що належать до повноважень адміністрації, не призводить до зміни сторони публічних правовідносин. Якщо певні рішення чи дії віднесено законом до повноважень місцевої державної адміністрації, то на який би підрозділ вони не покладалися, належним відповідачем є саме місцева державна адміністрація.
21.          Окрім того, судами неправильно застосовано норми процесуального права, що регулюють наслідки встановлення неналежності відповідача. 
22.          Частинами 1, 3 статті 52 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача.
23.          Верховний Суд вже розглядав справи з подібними правовідносин. У постанові від 26.12.2019 (справа №724/716/16-а) Суд дійшов такого висновку:

« 27. Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.
28. З цього слідує, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.
29. Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.
30. Проте суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 53-1 КУпАП, пред`явлений до державного інспектора сільського господарства у Чернівецькій області, не з`ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.
31. Жодних доказів того, що суд запропонував позивачу здійснити заміну другого відповідача матеріали справи не містять».

24.          Суд не бачить підстав для відступу від цих висновків.
25.          Застосовуючи їх до справи, що розглядається, Суд вважає, що суд першої інстанції не міг відмовляти у задоволенні позову з підстав неналежності відповідача, не обговоривши попередньо це питання зі сторонами. З`ясувавши, хто є належним відповідачем у справі, суд повинен був вирішити питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.
26.          Проте доказів, які б свідчили про виконання судом своїх процесуальних обов`язків, які випливають зі ст. 52 КАС України, матеріали справи не містять.
27.          Доводи позивача щодо неналежного його повідомлення про розгляд справи у суді апеляційної інстанції Суд відхиляє.
28.          Позивач належним чином повідомлявся про розгляд справи судом апеляційної інстанції, однак поштовий конверт повернувся до суду апеляційної інстанції «за закінченням терміну зберігання» (а.с. 115).
29.          За приписами ч. 11 ст. 35 КАС України (у редакції на момент розгляду справи су суді апеляційної інстанції) у разі повернення поштового відправлення із повісткою, яка не вручена адресату з незалежних від суду причин, вважається, що така повістка вручена належним чином. 
30.          Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку, що внаслідок неправильного застосування норм матеріального права суди дійшли помилкових висновків про те, що відповідач є неналежним. Обмеживши оцінку доказів лише цією обставиною, суди не відповіли на сутнісні аргументи позивача. Це призвело до неправильного вирішення справи. 
31.          Суд касаційної інстанції не може усунути наслідки цих порушень, оскільки не в праві встановлювати обставин, не встановлених судом першої інстанції.
32.          Відповідно до ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема суд не дослідив зібрані у справі докази.
33.          З огляду на це, судові рішення слід скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції. 
34.          Оскільки позивача було звільнено від сплати судові витрат, питання щодо їх розподілу не постає. 

Керуючись ст. 341, 343, 350, 356 КАС України, Суд -          

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Постанову Святошинського районного суду м. Києва від 13 квітня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 01.06.2017 у справі № 759/13033/14-а (2а/759/391/14) - скасувати.
Справу направити на новий судовий розгляд до Святошинського районного суду м. Києва.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб