ПОСТАНОВА
Іменем України

29 січня 2020 року 
Київ
справа №826/4534/17
адміністративне провадження №К/9901/24405/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) -                             Данилевич Н.А.,
суддів -                                                                               Бевзенка В. М., 
                                                                                           Шевцової Н.В.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні  
касаційну скаргу Головного територіального управління юстиції у м. Києві на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 травня 2017 року (суддя - Арсірій Р.О.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2017 року (головуючий суддя - Губська Л.В., судді: Ісаєнко Ю.А., Оксененко О.М.) у справі 
за позовом приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1
до Головного територіального управління юстиції у м. Києві,
про визнання протиправним та скасування наказу, - 

в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Приватний нотаріус Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 звернулася до суду з даним позовом, в якому просила визнати протиправним та скасувати наказ № 210/6 Головного територіального управління юстиції у місті Києві від 23 березня 2017 року «Про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса ОСОБА_1».
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуваним наказом Головного територіального управління юстиції у місті Києві від 23 березня 2017 року зупинено нотаріальну діяльність приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 з 23 березня 2017 року. Позивач вважає наказ незаконним та таким, що підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 травня 2017 року, яка була залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2017 року, вказаний позов задоволено. 
Визнано протиправним та скасовано наказ № 210/6 Головного територіального управління юстиції у місті Києві від 23 березня 2017 року «Про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса ОСОБА_1».
Стягнуто на користь Приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 судові витрати в сумі 640,00 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Головного територіального управління юстиції у місті Києві (код ЄДРПОУ 34691374) шляхом безспірного списання з рахунків органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів.
Задовольняючи вимоги, суди виходили з того, що відповідачем не було дотримано процедуру проведення перевірки, яка передбачена Законом України "Про нотаріат" та Порядком проведення перевірки організації роботи державних нотаріальних архівів, організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства, затвердженим наказом Міністерства юстиції України від 17.02.2014 № 357/5. 
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
06 жовтня 2017 року відповідач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 травня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2017 року та просив їх скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.  
В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що в спірних правовідносинах діяв лише на підставі та в межах повноважень, а також у спосіб, що передбачений законами України. Вказує, що підставою для прийняття оскаржуваного наказу Головного територіального управління юстиції у м. Києві від 23 березня 2017 року № 210/6 про зупинення нотаріальної діяльності стала необґрунтована відмова приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 від надання документів для проведення перевірки в межах предмету звернення голови правління ЗАТ «Елекомс» Гріщенко Т.О., передбаченої статтею 33 Закону України «Про нотаріат», пунктом 14 Порядку № 357/5.
Позивачем до Суду надані заперечення на касаційну скаргу, в яких нотаріус вказує на обґрунтованість та законність прийнятих судами попередніх інстанцій рішень та просить суд касаційної інстанції залишити їх без змін, а касаційну скаргу позивача - без задоволення. Окрім доводів, викладених в судових рішеннях, зазначає, що 19.07.2017 її було ознайомлено з наказом №927/8 від 18.07.2017 «Про внесення змін до наказу №362/8 від 15.03.2017 «Про проведення перевірки приватного нотаріуса ОСОБА_1 в межах предмету звернення голови правління ЗАТ «Елекомс» Гріщенко Т.О.», яким встановлено дату перевірки на 19.07.2017. За результатами вказаної перевірки 25.07.2017 було складено відповідну довідку, в якій зазначено, що нотаріусом при вчиненні нотаріальної дії в повному обсязі дотримано вимог законодавства щодо порядку вчинення нотаріальних дій та правил ведення нотаріального діловодства.  
Сторони надали Суду клопотання про розгляд справи в суді касаційної інстанції за їх участю.
Ухвалою Верховного Суду від 28 січня 2020 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
На виконання доручення Міністерства юстиції України від 25.01.2016 № 1410-0-33-17/19.6, з метою розгляду звернення голови правління закритого акціонерного товариства «Елекомс» Гріщенко Т.О. від 11.01.2017 № 5 Головне територіальне управління юстиції у м. Києві факсограмою від 03.02.2017 за № 2026/0/11-17, направленою на електронну адресу позивача, у приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 витребувано письмові пояснення та копії: договору позики, посвідченого 19.06.2009 за реєстровим № 1086, а також документів, на підставі яких вчинено нотаріальну дію. До факсограми долучено копію звернення. Матеріали для перевірки нотаріус мала надати до Управління з питань нотаріату в строк до 07.02.2017.
Станом на 15.02.2017 запитувана інформація до управління юстиції не надійшла.
19 лютого 2017 року засобами електронного зв`язку на електронну адресу Управління з питань нотаріату Головного територіального управління юстиції у місті Києві, позивач направила пояснення на скаргу голови правління ЗАТ «Елекомс» з додатками.
Зокрема, в поясненнях позивач зазначила, що копії самого договору позики та документів, на підставі яких 19.06.2009 року була вчинена нотаріальна дія, може бути надано лише у порядку, спосіб та за процедурою, що встановлена чинним законодавством та лише після визначення кола осіб, які нестимуть відповідальність за розголошення нотаріальної таємниці, що стане їм відома у результаті ознайомлення цих осіб з матеріалами відповідної нотаріальної дії.
20 лютого 2017 року на електронну адресу приватного нотаріуса ОСОБА_1 Управлінням з питань нотаріату направлено чергову вимогу щодо надання документів з попередженням про застосування до нотаріуса заходів реагування передбачених пунктом 4 частини першої статті 29-1 Закону України «Про нотаріат».
Наказом Головного територіального управління юстиції у місті Києві від 15.03.2017 наказано провести 20 березня 2017 року перевірку приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 в межах предмету звернення голови правління ЗАТ «Елекомс» Гріщенко Т .О. з виїздом працівників управління за місцезнаходженням робочого місця приватного нотаріуса.
20 березня 2017 року комісія відповідача з метою проведення перевірки в межах предмету звернення о 15-45 год. з`явилась за адресою робочого місця нотаріуса: АДРЕСА_1 .
Комісією встановлено, що приватний нотаріус ОСОБА_1 на робочому місці відсутня, мобільний зв`язок з нотаріусом відсутній, про, що складено відповідний акт.
Першому заступнику начальника Головного територіального управління юстиції у місті Києві Равлюку А.Г. направлено доповідну записку з проханням розглянути питання щодо застосування до приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 заходів реагування, передбачених пунктом 4 частини першої статті 29-1 Закону України «Про нотаріат», у вигляді тимчасового зупинення її нотаріальної діяльності строком - до усунення обставини (до надання нотаріусом запитуваних документів).
Наказом Головного територіального управління юстиції у м. Києві від 23 березня 2017 року № 210/6, у зв`язку з необґрунтованою відмовою приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 від надання документів для проведення перевірки в межах предмету звернення голови правління ЗАТ «Елекомс» Гріщенко Т.О., передбаченої статтею 33 Закону України «Про нотаріат», пунктом 14 Порядку проведення перевірки організації роботи державних нотаріальних контор, державних нотаріальних організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 17.02.2014 № 357/5, на виконання доручень Міністерства юстиції України від 25.01.2016 № 1410-0-33-17 та від 03.03.2017 № 4400-0-33-17/19.6 та наказу Головного територіального управління юстиції у місті Києві від 15.03.2017 № 362/8, наказано тимчасово з 27 березня 2017 року зупинити нотаріальну діяльність приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1. 
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до абз. 2 ст.2-1 Закону України «Про нотаріат» від 02.09.1993р. №3425-XII (далі - Закон №3425) контроль за організацією нотаріату України, перевірки організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів та виконання ними правил нотаріального діловодства здійснюються Міністерством юстиції України, Головним управлінням юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головними управліннями юстиції в областях, містах Києві та Севастополі.
Статтею 5 Закону №3425 передбачено обов`язок нотаріуса надавати документи, інформацію і пояснення на вимогу Міністерства юстиції України, Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі при здійсненні ними повноважень щодо контролю за організацією діяльності та виконанням нотаріусами  правил нотаріального діловодства.
Частиною дванадцятою статті 8 Закону №3425 визначено, на вимогу Міністерства юстиції України, Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі з метою регулювання організації нотаріальної діяльності нотаріуси видають підписані ними копії документів та витяги з них, а також пояснення нотаріусів у строк, встановлений цими органами.
Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 29-1 Закону №3425 нотаріальна діяльність приватного нотаріуса тимчасово зупиняється у разі необґрунтованої відмови приватного нотаріуса від надання Міністерству юстиції України, Головному управлінню юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головним управлінням юстиції в областях, містах Києві та Севастополі в порядку, передбаченому цим Законом, документів для перевірки організації нотаріальної діяльності та виконання правил нотаріального діловодства - до усунення цієї обставини.
Згідно з ч.1 ст.33 Закону №3425 Міністерство юстиції України, Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі проводять перевірку організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса, дотримання ним порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства за певний період. Проведення повторної перевірки з тих питань, які вже були предметом перевірки, не допускається, крім перевірки звернень громадян чи юридичних осіб у межах предмета звернення та повноважень Міністерства юстиції України, Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі.
Відповідно до ч.2 ст.33 Закону №3425 перевірка організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса, дотримання ним порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства, крім повторних перевірок, передбачених цим Законом, проводиться не частіше одного разу на два роки виключно на робочому місці (у конторі) приватного нотаріуса з обов`язковим повідомленням його про проведення такої перевірки.
Приватний нотаріус зобов`язаний надавати посадовим особам, уповноваженим проводити перевірку, відомості і документи щодо організації нотаріальної діяльності, дотримання ним порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства.
Відповідно до ч.6 ст.33 Закону №3425 Порядок проведення перевірки організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства затверджується Міністерством юстиції України.
Механізм здійснення Міністерством юстиції України (далі - Міністерство юстиції), Головним управлінням юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головними управліннями юстиції в областях, містах Києві та Севастополі (далі - головне управління юстиції) перевірки організації роботи державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів, організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства визначає Порядку проведення перевірки організації роботи державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів, організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства, затверджений наказом Міністерства юстиції України №357/5 від 17 лютого 2014 року, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 17 лютого 2014 року за №298/25075 (далі - Порядок №357/5).
Відповідно до абз. 3 п. 2 зазначеного Порядку №357/5 позапланова перевірка - не запланована Міністерством юстиції, головним управлінням юстиції комплексна, цільова або контрольна перевірка організації роботи державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання ними правил нотаріального діловодства, а також перевірка за зверненнями фізичних і юридичних осіб.
Пунктом 5 Порядку №357/5 передбачено, що проведення повторної перевірки з тих питань, які вже були предметом комплексної перевірки, не допускається, крім перевірки за зверненнями громадян чи юридичних осіб у межах предмета звернення та повноважень Міністерства юстиції, головного управління юстиції.
Пунктом 13 Порядку №357/5 визначено, що позапланова комплексна, цільова або контрольна перевірка державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса проводиться за результатами попередньої перевірки або за дорученням Міністерства юстиції чи головного управління юстиції.
За наслідками такої перевірки комісія складає довідку про результати проведеної перевірки з висновками.
Відповідно до п.14 Порядку №357/5 перевірка за зверненнями фізичних та юридичних осіб проводиться у межах предмета звернення та повноважень Міністерства юстиції, головного управління юстиції шляхом витребування від державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса (особи, яка заміщує тимчасово відсутнього нотаріуса) необхідних документів та відомостей, що стосуються фактів, викладених у такій інформації, та письмових пояснень нотаріуса або з виїздом за місцезнаходженням державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, робочого місця приватного нотаріуса.
Згідно п. 19. Порядку №357/5 для проведення перевірки утворюється комісія. Персональний склад комісії, її голова, термін проведення перевірки державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса затверджуються наказом відповідно Міністерства юстиції чи головного управління юстиції. Голова комісії організовує та координує діяльність членів комісії, розподіляє між ними конкретні завдання та повідомляє про час проведення перевірки державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса. Наказ підтверджує повноваження членів комісії на проведення перевірки державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса у термін, зазначений у наказі.
Відповідно до п. 21 Порядку №357/5 визначено, що за наявності об`єктивних підстав, які унеможливлюють проведення перевірки (хвороба завідувача односкладової державної нотаріальної контори, завідувача державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса тощо), що підтверджується відповідним документом, голова комісії порушує перед керівництвом Міністерства юстиції, головного управління юстиції питання про можливість перенесення строків перевірки. Документ, що підтверджує обставини, які унеможливлюють проведення перевірки, надається нотаріусом Міністерству юстиції або головному управлінню юстиції.
Відповідно до п. 22 Порядку №357/5 відсутність завідувача односкладової державної нотаріальної контори, завідувача державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса на робочому місці на час перевірки без документального підтвердження поважних причин або відмова від надання необхідних документів на вимогу членів комісії є ухиленням від перевірки. Про ухилення від перевірки або відмову від надання необхідних документів на вимогу членів комісії складається акт, який підписується головою та членами комісії. Ухилення від перевірки або відмова від надання необхідних документів на вимогу членів комісії є підставою для застосування до таких осіб заходів реагування, передбачених чинним законодавством.
Пунктом 26 Порядку №357/5 передбачено, що у визначений строк проведення перевірки нотаріус зобов`язаний перебувати на робочому місці відповідно до свого режиму роботи, створити умови для проведення перевірки, надати комісії всі необхідні документи та відомості, а також за потреби усні та письмові пояснення з питань, що стосуються предмета проведення перевірки.
Відповідно до положень п.19 Порядку №357/5 для проведення перевірки утворюється комісія. Персональний склад комісії, її голова, термін проведення перевірки державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса затверджуються наказом відповідно Міністерства юстиції чи головного управління юстиції. Голова комісії організовує та координує діяльність членів комісії, розподіляє між ними конкретні завдання та повідомляє про час проведення перевірки державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса. Наказ підтверджує повноваження членів комісії на проведення перевірки державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса у термін, зазначений у наказі.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).
Як встановлено судами, підставою для прийняття оскаржуваного наказу Головного територіального управління юстиції у м. Києві від 23 березня 2017 року № 210/6 про зупинення нотаріальної діяльності стала необґрунтована відмова приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 від надання документів для проведення перевірки в межах предмету звернення голови правління ЗАТ «Елекомс» Гріщенко Т.О., передбаченої статтею 33 Закону України «Про нотаріат», пунктом 14 Порядку № 357/5.
Разом з тим, підставою для застосування до нотаріуса заходу реагування, в силу п.22 Порядку № 357/5, є відмова від надання необхідних документів на вимогу членів комісії, яка, в свою чергу,  відповідно до положень п.22 Порядку №357/5 складає акт, що підписується головою та членами комісії.
При цьому, судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідного акту матеріали справи не містять, та його не було надано відповідачем під час розгляду справи. Суд вказує, що акт про відсутність приватного нотаріуса на робочу місці, який був складений комісією не є тотожним з актом про відмову від надання необхідних документів на вимогу членів комісії, що підтверджується змістом самого акту.
Крім того, колегія суддів враховує той факт, що витребування документів у позивача відбувалось електронною поштою за допомогою факсограм, водночас, підтвердити факт відправлення запитів та їх отримання позивачем відповідач, як суб`єкт владних повноважень, під час судового розгляду не зміг. З огляду на що, суди дійшли правильного висновку щодо врахування доводів позивача про отримання нею лише 17.02.2017 факсограми про надання витребуваних документів до 07.02.2017, що унеможливлює її своєчасне виконання. 
Суд зазначає, що принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень полягає в тому, що рішення повинно бути прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, на оцінці всіх фактів та обставин, що мають значення. В рішенні № 37801/97 від 1 липня 2003 р. по справі "Суомінен проти Фінляндії" Європейський суд вказав, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
За таких підстав, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про недотримання відповідачем процедури проведення перевірки, яка передбачена Законом України «Про нотаріат» та Порядком проведення перевірки організації роботи державних нотаріальних архівів, організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства, затвердженим наказом Міністерства юстиції України від 17.02.2014 № 357/5, що має наслідком скасування оскаржуваного наказу.
Стосовно доводів позивача щодо проведення відповідачем відносно неї перевірки з питань, що були спірними в цій справі та складення довідки від 25.07.2017 про відсутність порушень з її боку, Суд зазначає, що вказані обставини та/або факти, що  викладені в довідці не були досліджені судами  першої та апеляційної інстанції під час розгляду вказаної справи, отже не можуть бути враховані судом касаційної інстанції.
Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, колегія суддів касаційної інстанції вважає викладені в касаційній скарзі доводи Головного територіального управління юстиції у м. Києві безпідставними та правомірно спростованими судами попередніх інстанцій, а їх висновки - правильними, обґрунтованими, та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, з огляду на що і підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Керуючись статтями 341, 343-345, 349-356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Головного територіального управління юстиції у м. Києві - залишити без задоволення.
Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 травня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2017 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
Суддя-доповідач                                                                                Н.А. Данилевич          
Судді                                                                                                     В. М. Бевзенко 

                                                                                                    Н.В. Шевцова