ПОСТАНОВА
Іменем України

23 січня 2020 року 
Київ
справа №823/310/16
адміністративне провадження №К/9901/14105/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Бевзенка В.М., Уханенка С.А.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №  823/310/16
за позовом Катеринопільської районної організації профспілки працівників освіти і науки України до голови Катеринопільської районної державної адміністрації Черкаської області, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - ОСОБА_1 , первинної профспілкової організації Відділу освіти Катеринопільської районної державної адміністрації - про визнання протиправними дій та скасування розпорядження, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою голови Катеринопільської районної державної адміністрації Черкаської області на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 08  вересня 2016 року, ухвалену в складі головуючого судді Каліновської А.В., та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від  07 грудня 2016 року, постановлену в складі: головуючого судді Чаку Є.В., суддів Файдюка В.В., Мєзєнцева  Є.І., 
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Катеринопільська районна організація профспілки працівників освіти і науки України (далі - позивач) звернулася до суду з позовом до голови Катеринопільської районної державної адміністрації Черкаської області (далі - відповідач), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - ОСОБА_1 , первинної профспілкової організації Відділу освіти Катеринопільської районної державної адміністрації - із вимогами:
1.1  визнати протиправними дії відповідача в частині ліквідації Відділу освіти Катеринопільської районної державної адміністрації Черкаської області без завчасного надання професійним спілкам інформації щодо скорочення чисельності або штату працівників;
1.2.  визнати протиправним і скасувати розпорядження відповідача від 29 січня 2016  року №  17 «Про структуру районної державної адміністрації» у частині ліквідації Відділу освіти Катеринопільської районної державної адміністрації Черкаської області.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач, посилаючись на положення статті 49-4  Кодексу законів про працю України та статті 22 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності», зазначив, що організаційні зміни в структурі підприємства, установи, організації, що тягнуть за собою скорочення чисельності або штату працівників, погіршення умов праці можуть здійснюватися тільки після завчасного надання професійним спілкам інформації про такі зміни.
3. Позивач доводить, що всупереч викладеним положенням чинного законодавства відповідач прийняв рішення про ліквідацію Відділу освіти Катеринопільської районної державної адміністрації Черкаської області без попередження профспілкової організації.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. Судами попередніх інстанцій установлено, що 29 січня 2016 року Катеринопільською районною державною адміністрацією Черкаської області прийнято розпорядження №  17 «Про структуру районної державної адміністрації», абзацом другим пункту 1 якого вирішено припинити шляхом ліквідації юридичну особу - Відділ освіти Катеринопільської районної державної адміністрації Черкаської області.
5. Пунктом 12 цього ж розпорядження керівнику Відділу освіти Катеринопільської районної державної адміністрації Черкаської області доручено персонально попередити працівників про наступне їхнє вивільнення і довести до відома державну службу зайнятості про наступне вивільнення працівників.
6. Абзацом 5 пункту 15 цього розпорядження керівнику Відділу освіти Катеринопільської районної державної адміністрації Черкаської області доручено здійснити в установленому законом порядку всі необхідні заходи, пов`язані зі зміною структури Катеринопільської районної державної адміністрації Черкаської області, зокрема здійснити передбачені законодавством заходи, пов`язані з вивільненням працівників структурних підрозділів Катеринопільської районної державної адміністрації у зв`язку зі скороченням чисельності та штату структурних підрозділів.
7. Уважаючи вказане розпорядження незаконним, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
8. Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 08 вересня 2016  року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2016 року, адміністративний позов задоволено:
7.1.  визнано протиправними дії голови Катеринопільської районної державної адміністрації Черкаської області в частині ліквідації Відділу освіти Катеринопільської районної державної адміністрації Черкаської області без завчасного надання первинній профспілковій організації інформації щодо скорочення чисельності або штату працівників;
7.2.  визнано протиправним і скасовано розпорядження голови Катеринопільської районної державної адміністрації Черкаської області від 29  січня 2016 року №  17 «Про структуру районної державної адміністрації» у частині ліквідації Відділу освіти Катеринопільської районної державної адміністрації Черкаської області.
9. Задовольняючи адміністративний позов, суди попередніх інстанцій керувалися тим, що організаційні зміни в структурі підприємства, установи, організації, що тягнуть за собою скорочення чисельності або штату працівників, погіршення умов праці можуть здійснюватися тільки після завчасного надання професійним спілкам інформації про такі зміни.
10. З`ясувавши, що інформації про ліквідацію Відділу освіти Катеринопільської районної державної адміністрації Черкаської області до Катеринопільської районної організації профспілки працівників освіти і науки України не надходило, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що ліквідація вказаного підрозділу відбулася передчасно.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
11. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та прийняти нове, яким відмовити в позові.
12. На обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначив, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення частини другої статті 49-4 Кодексу законів про працю України та частини третьої статті 22 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» у зв`язку з чим дійшли помилкового висновку про наявність у Катеринопільської районної державної адміністрації Черкаської області обов`язку повідомляти профспілки про ліквідацію Відділу освіти.
13. Відповідач доводить, що в силу вимог зазначених статей такий обов`язок виникає в роботодавця у випадку ліквідації чи реорганізації підприємств. Водночас Катеринопільська районна державна адміністрація Черкаської області не є роботодавцем стосовно працівників Відділу освіти Катеринопільської районної державної адміністрації Черкаської області, а сам Відділ не є підприємством, у розумінні вимог чинного законодавства.
14. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 24 січня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
15. 15 грудня 2017 року, у зв`язку з початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.
16. 01 лютого 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.
17. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Анцупової Т.О., суддів Стародуба  О.П., Кравчука  В.М.
18. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 13 червня 2019 року, у зв`язку із обранням судді Анцупової  Т.О. до Великої Палати Верховного Суду, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
19. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Тацій  Л.В., суддям Рибачуку  А.І., Стеценку  С.Г.
20. Ухвалою Верховного Суду від 13 листопада 2019 року задоволено заяви суддів Тацій  Л.В., Рибачука  А.І., Стеценка  С.Г. про самовідвід. Адміністративну справу №  823/310/16 передано до секретаріату Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду для визначення складу суду.
21. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15 листопада 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській  О.Р., суддям Бевзенку  В.М., Уханенку С.А.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
22. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Згідно з частиною третьою статті 36 Конституції України громадяни мають право на участь у професійних спілках з метою захисту своїх трудових і соціально-економічних прав та інтересів. Професійні спілки є громадськими організаціями, що об`єднують громадян, пов`язаних спільними інтересами за родом їх професійної діяльності.
24. Відповідно до статті 49-4 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) зайнятість суспільно корисною працею осіб, які припинили трудові відносини з підстав, передбачених цим Кодексом, при неможливості їх самостійного працевлаштування, забезпечується відповідно до Закону України «Про зайнятість населення».
25. Ліквідація, реорганізація підприємств, зміна форм власності або часткове зупинення виробництва, що тягнуть за собою скорочення чисельності або штату працівників, погіршення умов праці, можуть здійснюватися тільки після завчасного надання професійним спілкам інформації з цього питання, включаючи інформацію про причини наступних звільнень, кількість і категорії працівників, яких це може стосуватися, про строки проведення звільнення. Власник або уповноважений ним орган не пізніше трьох місяців з часу прийняття рішення проводить консультації з професійними спілками про заходи щодо запобігання звільненню чи зведенню їх кількості до мінімуму або пом`якшення несприятливих наслідків будь-якого звільнення.
26. Професійні спілки мають право вносити пропозиції відповідним органам про перенесення строків або тимчасове припинення чи відміну заходів, пов`язаних з вивільненням працівників.
27. Особливості правового регулювання, засади створення, права та гарантії діяльності професійних спілок визначено в Законі України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» від 15 вересня 1999 року №  1045-XIV (далі - Закон №  1045-XIV).
28. Відповідно до частини першої статті 1 Закону №  1045-XIV професійна спілка (профспілка) - це добровільна неприбуткова громадська організація, що об`єднує громадян, пов`язаних спільними інтересами за родом їх професійної (трудової) діяльності (навчання).
29. Первинна організація профспілки - це добровільне об`єднання членів профспілки, які, як правило, працюють на одному підприємстві, в установі, організації незалежно від форми власності і виду господарювання або у фізичної особи, яка використовує найману працю, або забезпечують себе роботою самостійно, або навчаються в одному навчальному закладі.
30. Згідно із статтею 2 Закону №  1045-XIV професійні спілки створюються з метою здійснення представництва та захисту трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілки.
31. Статтею 11 Закону №  1045-XIV передбачено, що для представництва і здійснення захисту прав та інтересів членів профспілок на відповідному рівні договірного регулювання трудових і соціально-економічних відносин профспілки, організації профспілок можуть мати статус первинних, місцевих, обласних, регіональних, республіканських, всеукраїнських.
32. Статус первинних мають профспілки чи організації профспілки, які діють на підприємстві, в установі, організації, навчальному закладі або об`єднують членів профспілки, які забезпечують себе роботою самостійно чи працюють на різних підприємствах, в установах, організаціях або у фізичних осіб.
33. Статус місцевих мають профспілки, які об`єднують не менш як дві первинні профспілкові організації, що діють на різних підприємствах, в установах, організаціях однієї адміністративно-територіальної одиниці (міста, району в місті, району, села, селища).
34. Статус обласних мають профспілки, організації яких є в більшості адміністративно-територіальних одиниць однієї області, міст Києва та Севастополя; в більшості адміністративно-територіальних одиниць однієї області, міст Києва та Севастополя, де розташовані підприємства, установи або організації певної галузі.
35. Статус регіональних мають профспілки, організації яких є в більшості адміністративно-територіальних одиниць двох або більше областей.
36. Відповідно до статті 16 Закону №  1045-XIV профспілки, їх об`єднання легалізуються шляхом повідомлення на відповідність заявленому статусу.
37. Легалізація всеукраїнських профспілок та їх об`єднань, інших профспілок та їх об`єднань здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об`єднань громадян, інших громадських формувань.
38. Для легалізації профспілок, об`єднань профспілок їх засновники або керівники виборних органів подають заяви. До заяви додаються статут (положення), протокол з`їзду, конференції, установчих або загальних зборів членів профспілки з рішенням про його затвердження, відомості про виборні органи, наявність організацій профспілки у відповідних адміністративно-територіальних одиницях, про засновників об`єднань.
39. На підставі поданих профспілкою, об`єднанням профспілок документів легалізуючий орган у місячний термін підтверджує заявлений статус за ознаками, визначеними статтею 11 цього Закону, включає профспілку, об`єднання профспілок до реєстру об`єднань громадян і видає профспілці, об`єднанню профспілок свідоцтво про легалізацію із зазначенням відповідного статусу.
40. Легалізуючий орган не може відмовити в легалізації профспілки, об`єднання профспілок.
41. Статтею 19 Закону №  1045-XIV передбачено, що профспілки, їх об`єднання здійснюють представництво і захист трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілок в державних органах та органах місцевого самоврядування, у відносинах з роботодавцями, а також з іншими об`єднаннями громадян.
42. У питаннях колективних інтересів працівників профспілки, їх об`єднання здійснюють представництво та захист інтересів працівників незалежно від їх членства у профспілках.
43. У питаннях індивідуальних прав та інтересів своїх членів профспілки здійснюють представництво та захист у порядку, передбаченому законодавством та їх статутами.
44. Профспілки, їх об`єднання мають право представляти інтереси своїх членів при реалізації ними конституційного права на звернення за захистом своїх прав до судових органів, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, а також міжнародних судових установ.
45. Представництво інтересів членів профспілки у взаємовідносинах з роботодавцями, державними органами та органами місцевого самоврядування здійснюється на основі системи колективних договорів та угод, а також відповідно до законодавства.
46. Відповідно до статті 22 Закону №  1045-XIV профспілки, їх об`єднання беруть участь у розробленні державної політики зайнятості населення, державних та територіальних програм зайнятості, проводять спільні консультації з цих проблем з роботодавцями, їх об`єднаннями, а також з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пропонують заходи щодо соціального захисту членів профспілок, які вивільняються в результаті реорганізації або ліквідації підприємств, установ, організацій, здійснюють контроль за виконанням законодавства про зайнятість.
47. Права і повноваження профспілок щодо забезпечення захисту працівників від безробіття та його наслідків визначаються законодавством і колективними договорами та угодами.
48. У разі, якщо роботодавець планує звільнення працівників з причин економічного, технологічного, структурного чи аналогічного характеру або у зв`язку з ліквідацією, реорганізацією, зміною форми власності підприємства, установи, організації, він повинен завчасно, не пізніше як за три місяці до намічуваних звільнень надати первинним профспілковим організаціям інформацію щодо цих заходів, включаючи інформацію про причини наступних звільнень, кількість і категорії працівників, яких це може стосуватися, про терміни проведення звільнень, а також провести консультації з профспілками про заходи щодо запобігання звільненням чи зведенню їх кількості до мінімуму або пом`якшення несприятливих наслідків будь-яких звільнень.
49. Профспілки мають право вносити пропозиції державним органам, органам місцевого самоврядування, роботодавцям, їх об`єднанням про перенесення термінів, тимчасове припинення або скасування заходів, пов`язаних з вивільненням працівників, які є обов`язковими для розгляду.
VI. Позиція Верховного Суду
50. З аналізу частини другої статті 49-4 КЗпП України випливає, що власник або уповноважений орган не має права здійснювати ліквідацію, реорганізацію, зміну форми власності або часткове зупинення виробництва, якщо це тягне скорочення штату або чисельності працівників і погіршення умов праці, не подавши завчасно інформацію про це професійним спілкам. 
51. Таке ж правило міститься в частині третій статті 22 Закону №  1045-XIV.
52. Оскільки без інформування профспілок і проведення із ними консультацій щодо запобігання звільненням чи зведенню їхньої кількості до мінімуму або пом`якшення несприятливих наслідків будь-яких звільнень власник або уповноважений орган не може проводити зазначені заходи, їхнє проведення, усупереч зазначеній процедурі, є незаконним.
53. Як установили суди попередніх інстанцій, прийнявши розпорядження про ліквідацію Відділу освіти Катеринопільської районної державної адміністрації Черкаської області, відповідач професійні спілки про це не повідомив.
54. Арґументи скаржника про те, що в спірних правовідносинах обов`язку повідомляти професійні спілки про ліквідацію Відділу освіти Катеринопільської районної державної адміністрації Черкаської області не виникло, адже вказаний підрозділ не є підприємством, Суд відхиляє.
55. Системний аналіз положень частини другої статті 49-4 КЗпП України в поєднанні з положеннями частини третьої статті 22 Закону №1045-XIV дає підстави для висновку, що правила щодо повідомлення професійних спілок про ліквідацію чи реорганізацію, що супроводжується скороченням штату або чисельності працівників, поширюється на всі підприємства, установи, організації, незалежно від організаційно-правової форми та/або форми власності.
56. Суд також відхиляє зауваження скаржника про те, що в нього не виникло обов`язку інформувати Катеринопільську районну організацію профспілки працівників освіти і науки України про ліквідацію Відділу освіту Катеринопільської районної державної адміністрації Черкаської області, оскільки вона не пройшла передбаченої у статті 22 Закону №1045-XIV процедуру легалізації.
57. Із змісту статті 16 Закону №  1045-XIV випливає, що легалізація профспілок та їх об`єднань проводиться Міністерством юстиції України шляхом уключення професійної спілки до реєстру об`єднань громадян і видачі свідоцтва про легалізацію.
58. Як установили суди попередніх інстанцій, листом від 31 травня 2016 року №  29/9-27-13 Головне територіальне управління юстиції у Черкаській області підтвердило, що первинна профспілкова організація Катеринопільської державної адміністрації Черкаської області зареєстрована в Реєстрі об`єднань громадян (професійні спілки та їх організаційні ланки).
59. Арґументи скаржника про те, що первинна профспілкова організація Катеринопільської державної адміністрації Черкаської області не надсилала Катеринопільській державній адміністрації повідомлення про своє заснування обов`язку відповідача повідомляти її про організаційні зміни, що супроводжуються скороченням штату або чисельності працівників, також не спростовують.
60. Як правильно зазначили суди попередніх інстанцій, у матеріалах адміністративної справи міститься копія колективного договору між Катеринопільською державною адміністрацією і первинною організацією профспілки працівників освіти і науки України на 2015-2018 роки, схваленого на зборах трудового колективу Відділу освіти Катеринопільської районної державної адміністрації 10 червня 2015 року та зареєстрованого Управлінням соціального захисту населення Катеринопільської районної державної адміністрації 12 червня 2015 року за №  14.
61. Беручи до уваги, що в матеріалах адміністративної справи відсутні докази завчасного повідомлення відповідачем первинної профспілкової організації Відділу освіти Катеринопільської районної державної адміністрації про заходи щодо ліквідації Відділу освіти Катеринопільської районної державної адміністрації і пов`язані з цим скорочення працівників, Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуване розпорядження в частині ліквідації Відділу освіти Катеринопільської районної державної адміністрації є передчасним і має бути скасованим.
62. Інші доводи касаційної скарги не спростовують зазначених висновків і вимагають здійснення судом касаційної інстанції переоцінки обставин справи, що виходить за межі завдань і повноважень суду касаційної інстанції.
63. Положеннями частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
64. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
65. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
66. Переглянувши оскаржені судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні.
VII. Судові витрати
67. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
68. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
69. Касаційну скаргу Катеринопільської районної державної адміністрації Черкаської області залишити без задоволення.
70. Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 08 вересня 2016  року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 07  грудня 2016 року в справі №  823/310/16 залишити без змін.
71. Судові витрати не розподіляються.
72. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач:                                                                                О.Р. Радишевська
Судді:                                                                                                    В.М. Бевзенко
                                                                                                    С.А. Уханенко