Постанова 
Іменем  України
 
18 грудня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 296/3879/19
Провадження № 14-576цс19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідачаТкачука О.С.,
суддів Антонюк Н.О., Анцупової Т.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Власова Ю.Л., Гриціва М.І., Гудими Д.А., Єленіної Ж.М., Золотнікова О.С., Кібенко О.Р., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Прокопенка О.Б., Рогач Л.І., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г. 
розглянула у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання відмови протиправною та зобов`язання вчинити певні дії за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Корольовського районного суду м. Житомира від 10 травня 2019 року, постановлену суддею Сингаївським О.П., та постанову Житомирського апеляційного суду від 11 червня 2019 року, прийняту у складі суддів Павицької Т.М., Трояновської Г.С., Миніч Т.І.
 
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст та обґрунтування позовних вимог
1. У квітні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Житомирські області), у якому просив визнати протиправною відмову ГУ Держгеокадастру у Житомирській області щодо передачі йому земельної ділянки в оренду для сінокосіння, що розташована на території Коростенського району Житомирської області; зобов`язати ГУ Держгеокадастру у Житомирській області передати йому в оренду терміном на 49 років для сінокосіння земельну ділянку площею 16.7677 га, що розташована на території Коростенського району Житомирської області. 
1.1. Позов мотивовано тим, що звернувшись до ГУ Держгеокадастру у Житомирській області із клопотанням про передачу в оренду земельної ділянки терміном на 49 років з кадастровим номером 1822384400:02:000:0023, яка розташована на території Коростенського району Житомирської області, він отримав відмову.
1.2. Підставою для відмови стала відсутність проекту землеустрою у відділі Держгеокадастру у Коростенському районі ГУ Держгеокадастру у Житомирській області та порушення порядку оформлення прав оренди, а саме вимог ст.  34, 123, 124, 134 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), оскільки передача земельних ділянок в оренду відбувається за результатами земельних торгів.
1.3. Позивач не погоджується з такою відмовою та просить визнати її протиправною, оскільки відповідно до положень ст. 34, 134 ЗК України земельні торги при передачі земельних ділянок в оренду громадянам для сінокосіння не проводяться, тому він дотримався порядку передачі земельної ділянки в оренду. Крім того, позивач вказував на те, що формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав та передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Спірній земельній ділянці присвоєно кадастровий номер, визначено площу та зареєстровано в державному реєстрі.
Короткий зміст судових рішень
2. Ухвалою Корольовського районного суду м. Житомира від 10 травня                      2019 року, залишеною без змін постановою Житомирського апеляційного суду від 11 червня 2019 року, у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до ГУ Держгеокадастру у Житомирські області про визнання відмови протиправною та зобов`язання вчинити певні дії відмовлено з підстав, передбачених п. 1 ч. 1 ст. 186 ЦПК України, оскільки заява не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
3. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, виходив із положень п. 1 ч. 1  ст. 186 ЦПК України та вважав, що спір не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки виник з оскарження дій відповідача як суб`єкта владних повноважень, тому має розглядатися за правилами Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). 
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. У липні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Корольовського районного суду м. Житомира від 10 травня 2019 року і постанову Житомирського апеляційного суду від 11 червня 2019 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.  
5. Касаційна скарга мотивована тим, що спір виник із земельних та цивільних відносин, є приватноправовим та з урахуванням вимог ст. 19 ЦПК України підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства. При цьому заявник зазначав, що спірна земельна ділянка сформована, визначена площа, відомості про неї внесені до Державного земельного кадастру, їй присвоєно кадастровий номер, проведено нормативну грошову оцінку, тому земельна ділянка є об`єктом цивільних прав.
Позиція інших учасників справи 
6. У серпні 2019 року ГУ Держгеокадастру у Житомирські областіподало до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, в якому просило відмовити в задоволенні касаційної скарги, а оскаржувані судові рішення - залишити без змін. Зазначало, що суди правильно вважали, що спір є публічно-правовим і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки він виник з оскарження дій відповідача як суб`єкта владних повноважень, органу, який виконував розпорядчі функції щодо передачі в оренду земельної ділянки.
Рух справи в суді касаційної інстанції
7. 26 липня 2019 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження у справі та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.  
8. 11 вересня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої  судової палати Касаційного цивільного суду призначив справу до судового розгляду. 
9. 18 вересня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду відповідно до ч. 6 ст. 403 ЦПК України передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
10. Відповідно до ч. 6 ст. 403 ЦПК України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду у всіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб`єктної юрисдикції.
11. Враховуючи те, що заявник оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної та суб`єктної юрисдикції, справа підлягає розгляду Великою Палатою Верховного Суду.  
12. 09 жовтня 2019 року Велика Палата Верховного Суду прийняла зазначену справу до провадження та призначила до розгляду в порядку письмового провадження.
Позиція Великої Палати Верховного Суду
13. Велика Палата Верховного Суду, заслухавши доповідь судді, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи та матеріали справи, вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
14. Згідно з положеннями ч. 2 ст. 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. 
15. Судова юрисдикція - це компетенція спеціально уповноважених органів судової влади здійснювати правосуддя у формі визначеного законом виду судочинства щодо визначеного кола правовідносин. 
16. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
17. При визначенні предметної та/або суб`єктної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
18. Відповідно до ч. 1 ст. 19 ЦПК України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду та вирішення справи судами, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
19. У ч. 1 ст. 1 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) зазначено, що цивільним законодавством регулюються особисті немайнові та майнові відносини (цивільні відносини), засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників.
20. Отже, у порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
21. Згідно з ч. 1 ст. 2 ЦПК України завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
22. Разом з тим приписами ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, тут і далі - уредакції, чинній на час звернення з позовом до суду та вирішення справи судами) передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
23. Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
24. Публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (п.  2 ч. 1 ст. 4 КАС України).
25. Публічно-правовий характер спору визначається тим, що вказані суб`єкти наділені владно-управлінськими повноваженнями у сфері реалізації публічного інтересу. 
26. Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади. 
27. Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. 
28. Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п.  7 ч. 1 ст. 4 КАС України).
29. Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
30. Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
31. Таким чином, визначальним критерієм віднесення справи до справ адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
32. З аналізу наведених процесуальних норм убачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, якщо один з його учасників - суб`єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції або владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їхні права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.  
33. Згідно з ч. 1 ст. 34 ЗК України громадяни можуть орендувати земельні ділянки для сінокосіння і випасання худоби.
34. За змістом положень ч. 1 ст. 124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними ст. 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.
35. Частиною 4 ст. 122 ЗК України передбачено, що центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених ч. 8 цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
36. Відповідно до положень ч. 4 ст. 122 ЗК України ГУ Держгеокадастру є територіальним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин, який уповноважений здійснювати передачу земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених ч. 8 цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
37. Системний аналіз наведених норм свідчить про те, що рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. 
38. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права відповідно до ст. 16 ЦК України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є порушення, невизнання чи оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.
39. Якщо ж особа звертається до відповідного органу з клопотанням про надання в оренду земельної ділянки, майнові права на яку цією особою не набуто, за результатами розгляду якого цей орган приймає рішення про відмову в наданні в оренду земельної ділянки, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
40. Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває або позбувається майнового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
41. Зі змісту позовної заяви вбачається, що ОСОБА_1  звернувся до суду з позовом щодо захисту свого інтересу в отриманні в оренду земельної ділянки для сінокосіння, який не було реалізовано внаслідок відмови ГУ Держгеокадастру. 
42. Наявність існуючого майнового права позивача на земельну ділянку з кадастровим номером 1822384400:02:000:0023, площею 16.7677 га, що розташована на території Коростенського району Житомирської області, не встановлено. 
43. Тобто між сторонами у справі майнові, приватноправові відносини не виникли.
44. У цих правовідносинах зазначений орган державної влади реалізує управлінські функції, а спори про оскарження таких його рішень належать до юрисдикції адміністративного суду.
45. За таких обставин та з підстав, передбачених указаними нормами процесуального права, суди правильно вважали, що спір, який виник між сторонами у справі, є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
46. Аналогічна правова позиція вже висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постановахвід 13 лютого 2019 року у справі № 820/688/17 (провадження                             № 11-1044апп18), від 11 вересня 2019 року у справі № 280/191/19 (провадження № 14-377цс19) та інших, і підстав для відступу від такої правової позиції не вбачається.
47. Відповідно до ч. 1 ст. 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
48. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що ухвала Корольовського районного суду м. Житомира від 10 травня 2019 року та постанова Житомирського апеляційного суду від 11 червня 2019 року винесені з додержанням норм процесуального права, а тому відповідно до ч. 1 ст. 410 ЦПК України підлягають залишенню без змін, а касаційна скарга - без задоволення, оскільки наведені в ній доводи не спростовують висновків судів. 
Щодо судових витрат
49. З огляду на висновок Великої Палати Верховного Суду про залишення касаційної скарги без задоволення, судові витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, покладаються на заявника.
Керуючись статтями 402-404, 410, 416 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду 
П О С Т А Н О В И Л А:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Корольовського районного суду м. Житомира від 10 травня 2019 року та постанову Житомирського апеляційного суду від 11 червня 2019 року залишити без змін.
Постанова Великої Палати Верховного Суду набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                    О.С. Ткачук
Судді:                         Н.О. Антонюк                                       О.Р. Кібенко
Т.О. Анцупова                                       В.С. Князєв 
С.В. Бакуліна                                       Л.М. Лобойко
В.В. Британчук                                     Н.П. Лященко
Ю.Л. Власов                                        О.Б. Прокопенко
М.І. Гриців                                           Л.І. Рогач
Д.А. Гудима                                         В.Ю. Уркевич
Ж.М. Єленіна                                       О.Г. Яновська
О.С. Золотніков