П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
05 лютого 2020 року
м. Київ
Справа № 200/12423/18-а
Провадження № 11-832апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з додатковою відповідальністю «Будівельник» (далі - ТДВ «Будівельник»)на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 23 січня 2019 року (суддя Зеленов А. С.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2019 року (судді Сіваченко І. В., Блохін А. А., Гаврищук Т. Г.) у справі № 200/12423/18-а за позовом ТДВ «Будівельник» до Краматорської міської ради Донецької області (далі - Міськрада) про зобов`язання вчинити дії та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог
1.        У листопаді 2018 року ТДВ «Будівельник» звернулося до суду з позовом до Міськради, у якому просило зобов`язати відповідача вчинити дії й усунути перешкоди в користуванні земельною ділянкою та розташованими на ній спорудами за адресою: м. Краматорськ, вул. Цементників, 3, шляхом зобов`язання перенесення тимчасових споруд, розташованих біля будівлі позивача (буквений номер Е-1), цегляної споруди, розташованої біля будівлі позивача (буквений номер Ж-2), та звільнення вул. Сіверської для автомобільного руху.
2.        На обґрунтування позовних вимог ТДВ «Будівельник» зазначило, що Міськрада рішенням від 31 серпня 2008 року № 38/V-48 передала позивачу в оренду земельну ділянку площею 0,4240 га з кадастровим номером 1412900000:00:016:0064 під виробничою базою підприємства у м. Краматорську на вул. Цементників (колишня назва - вул. Боша ), 3, з основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови з функцією використання - землі промисловості. Проте вул. Сіверською (колишня назва - вул. Р. Люксембург), яка розташована паралельно вул. Цементників, неможливо проїхати пожежній машині, а в районі приміщень № 100 та 102, що належать позивачу, немає можливості очистити стоки води, оскільки проведенню очисних робіт заважають малі архітектурні форми (далі - МАФи) та капітальні споруди, які належать приватним підприємствам (далі - ПП) «Злагода» та «Каба». ТДВ «Будівельник» зверталося до відповідних організацій з проханням очистити стоки води, на що отримало відмову у зв`язку з неможливістю проїзду техніки, якій заважають МАФи та цегляна споруда. Повенева каналізація знаходиться на земельній ділянці, яка належить відповідачу. Позивач звертався з негаторним позовом до ПП «Каба» та ПП «Злагода», однак йому було відмовлено у зв`язку з тим, що ТДВ «Будівельник» не межує зі спорудами цих підприємств, їх розділяє повенева каналізація, яка знаходиться на земельній ділянці комунальної власності.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.        Донецький окружний адміністративний суд ухвалою від 23 січня 2019 року закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
4.        Перший апеляційний адміністративний суд постановою від 26 березня 2019 року ухвалу суду першої інстанції залишив без змін. 
5.        Закриваючи провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, керувався тим, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки у позові ТДВ «Будівельник» ставиться питання про усунення перешкод у користуванні майном на підставі статті 391 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), при цьому спір обумовлений порушенням майнових прав позивача, відтак суди зробили висновок, що правовідносини, які склалися між сторонами, є цивільно-правовими.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
6.        Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, на обґрунтування якої вказав на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, внаслідок чого суди дійшли висновку про неналежність спору до адміністративної юрисдикції.
7.        На думку скаржника, відповідач як орган місцевого самоврядування, уповноважений на розпорядження земельними ділянками територіальних громад, у правовідносинах, що склалися, виконує владні управлінські функції, і саме бездіяльність відповідача як суб`єкта владних повноважень стала підставою для звернення до суду із цим позовом.
8.        Крім того, ТДВ «Будівельник» вказує на численні порушення містобудівного законодавства при розміщенні МАФів та капітальних споруд, торгових точок ринку на вул. Сіверській поблизу будівель № 100 та 102, які належать позивачу, що призвело до неможливості очищення повеневих каналізацій біля будівель позивача, а також відсутність на території ринку вільного проїзду для пожежних автомобілів, що є порушенням Правил пожежної безпеки на ринках України, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06 червня 2017 року № 470, та унеможливлює проїзд пожежних автівок до вказаних будівель № 100 та 102.
9.        Скаржник також посилається на статтю 152 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), відповідно до якої власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків, а також на недотримання відповідачем статті 103 ЗК України, в якій визначений зміст добросусідства власників земельних ділянок та землекористувачів.
10.             У зв`язку з викладеним позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Позиція інших учасників справи
11.   На час розгляду справи Міськрада відзиву на касаційну скаргу не надіслала.
Рух касаційної скарги
12.   Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 13 червня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 07 серпня 2019 року передав її на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
13.   Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 09 вересня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників з огляду на практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) про доцільність розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі «Аксен проти Німеччини», заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі «Варела Ассаліно проти Португалії», заява № 64336/01). 
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
14.        Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
15.        Згідно із частиною першою статті 2 КАС Українизавданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
16.        На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС Українисуб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
17.        Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС Українивизначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
18.        Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
19.        Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
20.        Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
21.        Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
22.        Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасників. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
23.        Звертаючись із цим позовом, ТДВ «Будівельник» обрало способом захисту порушеного права визначене статтею 391 ЦК України усунення перешкод у користуванні майном.
24.        Відповідно до вказаної норми права власник майна має право вимагати усунення перешкод у здійсненні ним права користування та розпоряджання своїм майном.
25.        Статтею 5 КАС України визначені такі способи судового захисту: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
26.        Частиною другою цієї статті передбачено, що захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
27.        Таким чином, суд у порядку адміністративного судочинства може захистити права особи від їх порушення суб`єктом владних повноважень одним зі способів, визначених статтею 5 КАС України, у тому разі, коли таке порушення допущено у публічно-правових відносинах між позивачем і суб`єктом владних повноважень.
28.        Як убачається з позовних вимог та матеріалів справи, ТДВ «Будівельник» як власник нерухомого майна позбавлене, на його думку, права належного користування цим майном у зв`язку з протиправною бездіяльністю відповідача.
29.        При цьому способом захисту своїх прав позивач обрав усунення перешкод у користуванні майном шляхом знесення споруд та перенесення торгових точок ринку, які належать іншим юридичним особам (як указано позивачем, ПП «Каба» та ПП «Злагода»).
30.        Цивільне законодавство визначає усунення перешкод у здійсненні права користування та розпорядження майном як спосіб захисту речових прав, який може бути реалізований шляхом подання негаторного позову.
31.        Відповідно до статті 16 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.
32.        Як зазначає скаржник, належна йому на праві оренди земельна ділянка, на якій розміщені об`єкти нерухомого майна, що є його власністю, межує із земельною ділянкою комунальної власності. При цьому, на думку позивача, Міськрада ухиляється від вчинення дій на забезпечення права користування землею ТДВ «Будівельник», чим порушує вимоги ЗК України.
33.        Згідно зі статтею 103 ЗК України власники та землекористувачі земельних ділянок повинні обирати такі способи використання земельних ділянок відповідно до їх цільового призначення, при яких власникам, землекористувачам сусідніх земельних ділянок завдається найменше незручностей (затінення, задимлення, неприємні запахи, шумове забруднення тощо). Власники та землекористувачі земельних ділянок зобов`язані не використовувати земельні ділянки способами, які не дозволяють власникам, землекористувачам сусідніх земельних ділянок використовувати їх за цільовим призначенням (неприпустимий вплив).
34.        Відповідно до частини другої статті 152 ЗК України власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків.
35.        Зі змісту статті 16 Закону № 280/97-ВР у контексті спірних правовідносин можна зробити висновок, що орган місцевого самоврядування виступає в цій справі не як суб`єкт владних повноважень, а як номінальний володар певного рухомого та нерухомого майна у цивільних правовідносинах з іншими суб`єктами речових прав, зокрема і з позивачем.
36.        Крім того, з обставин, викладених позивачем, та з урахуванням його позовних вимог убачається, що вирішення цього спору буде впливати на речові права інших юридичних осіб - володільців майна, про знесення та переміщення якого позивач заявив цей позов з метою усунення перешкод у користуванні власним майном.
37.        Із позову та матеріалів справи не вбачається, що Міськрада виконала або ухилилась від виконання певних владних управлінських функцій стосовно позивача, а отже, не вбачається виникнення відносин влади та підпорядкування між сторонами у цій справі.
38.        Згідно зі статтею 5 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) здійснюючи правосуддя, господарський суд захищає права та інтереси фізичних і юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законом або договором. У випадку, якщо закон або договір не визначають ефективного способу захисту порушеного права чи інтересу особи, яка звернулася до суду, суд відповідно до викладеної в позові вимоги такої особи може визначити у своєму рішенні такий спосіб захисту, який не суперечить закону.
39.        Частиною другою статті 4 ГПК України визначено, що юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
40.        На підставі пункту 6 частини першої статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю).
41.        Отже, за суб`єктним складом та предметом позову цей спір є приватноправовим і підлягає вирішенню за правилами господарського судочинства.
42.        З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, закриваючи провадження у справі, дійшов правильного висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим і не належить до юрисдикції адміністративних судів.
43.             При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу господарського судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.
44.        Разом з тим відповідно до частини першої статті 239 КАС України якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
45.        Однак суд першої інстанції, закриваючи провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, не роз`яснив ТДВ «Будівельник», до юрисдикції якого суду віднесено розгляд його справи ані в резолютивній частині свого рішення, ані в мотивувальній частині, обмежившись висновком про цивільно-правовий характер цього спору. Суд апеляційної інстанції цієї помилки не виправив.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
46.             Згідно з пунктом 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
47.             Статтею 351 КАС України визначено, що підставами для зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
48.             Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій прийняли по суті правильні рішення, але помилково не роз`яснили позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд його справи, то Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для зміни ухвали Донецького окружного адміністративного суду від 23 січня 2019 року та постанови Першого апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2019 року в їх мотивувальних частинах з огляду на викладені вище обставини.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Товариства з додатковою відповідальністю «Будівельник» задовольнити частково.
2. Ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 23 січня 2019 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2019 року змінити, визначивши право позивача на звернення із цим позовом до суду в порядку господарського судочинства.
3. У решті ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 23 січня 2019 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                  О. С. Золотніков 
Судді:                             Н. О. Антонюк                                                        В. С. Князєв 
                                      Т. О. Анцупова                                                       Л. М. Лобойко
                                               С. В. Бакуліна                                                         Н. П. Лященко
                                      В. В. Британчук                                                     О. Б. Прокопенко
                                               Ю. Л. Власов                                                           В. В. Пророк
                                      М. І. Гриців                                                              Л. І. Рогач
Д. А. Гудима                                                                      О. М. Ситнік
                                      В. І. Данішевська                                                  О. С. Ткачук 
                                      Ж. М. Єленіна                                                         В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко                                                                      О. Г. Яновська