П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
27 листопада 2019 року
м. Київ
Справа № 442/2852/17
Провадження № 11-432апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року (судді Заверуха О. Б., Ніколін В. В., Рибачук А. І.) у справі № 442/2852/17 за позовом ОСОБА_1 до Підбузької селищної ради Дрогобицького району Львівської області (далі - Селищна рада), Болехівської сільської ради Дрогобицького району Львівської області (далі - Сільрада), треті особи: ОСОБА_2 , Товариство з обмеженою відповідальністю  «Гончарик» (далі - ТОВ «Гончарик», ТОВ відповідно), про визнання протиправними й скасування рішень та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.   У квітні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Селищної ради та Сільради, у якому з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог просив:
- визнати протиправним і скасувати рішення державного реєстратора Селищної ради від 08 листопада 2016 року з індексним номером 32272503 про державну реєстрацію за ОСОБА_2 права власності на нежитлове приміщення (літера «М-1») загальною площею 17 кв. м, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 336661146106 (далі - спірне приміщення № 1);
-скасувати запис № 17335523 у Реєстрі прав власності на нерухоме майно (далі - Реєстр) про державну реєстрацію за ОСОБА_2 права власності на спірне приміщення № 1; 
- визнати протиправним і скасувати рішення державного реєстратора Селищної ради від 08 листопада 2016 року з індексним номером 32272136 про державну реєстрацію за ОСОБА_2 права власності на нежитлове приміщення (літера «Р-1») загальною площею 49,2 кв. м, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 336645146106 (далі - спірне приміщення № 2);
- скасувати запис № 17335102 у Реєстрі про державну реєстрацію за ОСОБА_2 права власності на спірне приміщення № 2; 
- визнати протиправним і скасувати рішення державного реєстратора Сільради від 11 квітня 2017 року з індексним номером 34728070 про державну реєстрацію за ТОВ «Гончарик» права власності на спірне приміщення № 1;
- скасувати запис № 19922349 у Реєстрі про державну реєстрацію за ТОВ «Гончарик» права власності на спірне приміщення № 1;
- визнати протиправним і скасувати рішення державного реєстратора Сільради від 11 квітня 2017 року з індексним номером 34726637 про державну реєстрацію за ТОВ «Гончарик» права власності на спірне приміщення № 2;
- скасувати запис № 19920687 у Реєстрі про державну реєстрацію за ТОВ «Гончарик» права власності на спірне приміщення № 2.
2.   Позов обґрунтовано тим, що державну реєстрацію прав власності на вказані об`єкти нерухомого майна було проведено неправомірно, без достатніх на те підстав, оскільки для вчинення реєстраційних дій відповідачам не було надано документів про прийняття об`єктів в експлуатацію в установленому законом порядку. Крім того, судове рішення, на підставі якого було проведено державну реєстрацію, було скасоване за результатами апеляційного перегляду.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.   Дрогобицький міськрайонний суд Львівської області рішенням від 25 січня 2018 року позов задовольнив.
4.   Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 20 листопада 2018 року рішення Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 25 січня 2018 року скасував, а провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
5.   Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що цей спір стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а має вирішуватися судами за правилами Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
6.   Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 в касаційній скарзі зазначив, що вважає постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду такою, що ухвалена з порушенням норм процесуального права, без належного з`ясування всіх обставин у справі та з неправильним застосуванням норм матеріального права.
7.   На думку скаржника, предметом перевірки в цій справі є виключно дотримання державним реєстратором як суб`єктом владних повноважень під час виконання покладених на нього законом публічно-владних управлінських функцій установленого порядку прийняття рішень та вчинення реєстраційних дій. Питання правомірності набуття третіми особами у справі права власності на спірні об`єкти нерухомого майна, як і питання, пов`язані з реалізацією позивачем права власності на ці об`єкти, перед судом не порушено.
8.   Крім того, неправомірність набуття  ОСОБА_2 права власності на об`єкти нерухомого майна встановлена рішенням Апеляційного суду Львівської області від 06 березня 2014 року у справі № 442/5788/13 та ухвалою Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 08 вересня 2014 року у справі № 442/1941/14-ц. Отже, цими судовими рішеннями фактично вирішено спір про право щодо спірного нерухомого майна.
9.   Скаржник також зазначив, що, звертаючись із цим позовом, позивач не ставить собі за мету визнання права власності на спірні споруди чи відновлення втраченого права власності на ці споруди, натомість позивач просить визнати незаконними рішення про державну реєстрацію права власності на спірні об`єкти нерухомого майна, що не потягне зміни власника цих споруд.
10.        На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
Позиція інших учасників справи
11.        На час розгляду справи відповідачі та треті особи відзивів на касаційну скаргу не надіслали.
Рух касаційної скарги
12.        Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 21 березня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 23 квітня 2019 року справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
13.        Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 06 травня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 1 частини першої статті 345 КАС України, а саме з огляду на те, що у справі відсутні клопотання її учасників про розгляд справи за їх участю, а характер спірних правовідносин не вимагає участі сторін у судовому засіданні.
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
14.        Рішенням Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 04 вересня 2013 року у справі № 442/5788/13 за позовом ОСОБА_2 до Дрогобицької міської ради про визнання права власності на самочинне будівництво визнано за ОСОБА_2 право власності на спірні приміщення № 1 та № 2.
15.        Ухвалою Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 28 березня 2014 року у справі № 442/1941/14-ц визнано мирову угоду, укладену між ОСОБА_3 та ОСОБА_2 , про поділ майна подружжя, на підставі якої, зокрема, визнається за ОСОБА_2 право власності на спірні приміщення № 1 та № 2.
16.        На підставі вказаної ухвали Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 28 березня 2014 року державний реєстратор прав на нерухоме майно Реєстраційної служби Дрогобицького міськрайонного управління юстиції у Львівській області Лях Н. М. провів 10 квітня 2014 року первинну реєстрацію за ОСОБА_2 речових прав на спірні приміщення № 1 та № 2.
17.        25 квітня 2016 року державний реєстратор управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у Львівській області Адамська І. П. прийняла рішення про державну реєстрацію за ТОВ «Джерело» права власності на спірні приміщення № 1 та № 2.
18.        Рішенням Апеляційного суду Львівської області від 06 березня 2014 року у справі № 442/5788/13 рішення Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 04 вересня 2013 року скасовано та закрито провадження у справі. При цьому із указаного рішення вбачається, що ОСОБА_2 добровільно відмовилась від позову про визнання за нею права власності на спірні об`єкти нерухомого майна. Це рішення Апеляційного суду Львівської області набрало законної сили.
19.        Ухвалою Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 08 вересня 2014 року у справі № 442/1941/14-ц скасовано ухвалу Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 28 березня 2014 року, на підставі якої було проведено первинну державну реєстрацію речових прав на спірне нерухоме майно.
20.        Львівський окружний адміністративний суд постановою від 20 жовтня 2016 року у справі № 813/2828/16, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2017 року, визнав протиправними і скасував: рішення державного реєстратора реєстраційної служби Дрогобицького міськрайонного управління юстиції Львівської області Ляха Н. М. про державну реєстрацію за ОСОБА_2 права власності на спірні приміщення № 1 та № 2; рішення державного реєстратора управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у Львівській області Адамської І. П. від 25 квітня 2016 року про державну реєстрацію за ТОВ «Джерело» права власності на спірні приміщення № 1 та № 2. Суд також скасував усі відповідні записи в Реєстрі про державну реєстрацію прав власності на вказане нерухоме майно.
21.        08 листопада 2016 року державний реєстратор Селищної ради прийняв рішення з індексними номерами 32272503 та 32272136 про державну реєстрацію за ОСОБА_2 права власності на спірні приміщення № 1 та № 2 відповідно.
22.        11 квітня 2017 року державний реєстратор Сільради прийняв рішення з індексними номерами 34728070 та 34726637 про державну реєстрацію за ТОВ «Гончарик» права власності на спірні приміщення № 1 та № 2 відповідно.
23.        Вважаючи вказані рішення державних реєстраторів Селищної ради та Сільради протиправними, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
24.        Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
25.        Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
26.        На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
27.        Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
28.        Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
29.        Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
30.        Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
31.        Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
32.        Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
33.        Як установлено матеріалами справи,  ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про визнання протиправними й скасування рішень державних реєстраторів Селищної ради та Сільради про реєстрацію за ОСОБА_2 та ТОВ «Гончарик»права власності на спірні приміщення № 1 та № 2. При цьому позов подано на захист порушеного, на думку позивача, його права, оскільки самовільно встановлені об`єкти нерухомого майна розміщені на земельній ділянці, яка на правах оренди належить ОСОБА_1 .
34.        Отже, цей позов подано на поновлення прав  ОСОБА_1 у сфері земельних відносин, а виникнення спірних правовідносин обумовлено незгодою позивача з правомірністю набуття третіми особами у справі права власності на об`єкти нерухомого майна, що стало підставою для оскарження реєстрації права власності на це майно.
35.        Згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16, якщо позивач не був заявником стосовно оскаржених ним реєстраційних дій, які були вчинені за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства та чи заявляються, окрім вимог про скасування оспорюваного рішення, запису в державному реєстрі прав, вимоги про визнання недійсними правочинів, на підставі яких прийнято спірне рішення, здійснено оскаржуваний запис.
36.        Натомість до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (постанова Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17).
37.        Спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки державні реєстратори, приймаючи оскаржувані рішення про державну реєстрацію права власності на спірні об`єкти нерухомого майна, не мали публічно-правових відносин саме з позивачем. Оскаржувані рішення про державну реєстрацію стосувалися реєстрації прав інших осіб, а не позивача.
38.        Належними відповідачами у такому спорі мають бути особи, реєстрацію за якими речового права оскаржує позивач. Участь державних реєстраторів як співвідповідачів у разі, якщо позивач вважає їх винними у порушенні його прав, не змінює приватноправового характеру цього спору.
39.        Згідно із частиною першою статті 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права в разі його порушення, невизнання або оспорювання.
40.        Одним зі способів захисту цивільного права є визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої статті 16 ЦК України).
41.        Відповідно до частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.
42.        Ураховуючи те, що в цій справі оспорюється правомірність набуття третіми особами права власності на об`єкти нерухомого майна, що впливає на майнові права та інтереси цих осіб, Велика Палата Верховного Суду, незважаючи на участь у спорі суб`єкта владних повноважень, дійшла висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим, а має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.
43.        При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
44.        З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає, що висновок Восьмого апеляційного адміністративного суду про закриття провадження в адміністративній справі є правильним.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
45.        Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
46.        За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
47.        Оскільки оскаржуване судове рішення прийнято з додержанням норм процесуального права, а правових висновків суду апеляційної інстанції скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. 
2. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                 О. С. Золотніков
Судді:                                Н. О. Антонюк                                                            Л. М. Лобойко
                                            Т. О. Анцупова                                                            Н. П. Лященко
                                            С. В. Бакуліна                                                             О. Б. Прокопенко
                                           В. В. Британчук                                                              В. В. Пророк
                                           Ю. Л. Власов                                                                    Л. І. Рогач
                                           М. І. Гриців                                                                  О. М. Ситнік
                                           В. І. Данішевська                                                      О. С. Ткачук
                                           Ж. М. Єленіна                                                             В. Ю. Уркевич
                                           О. Р. Кібенко                                                                    О. Г. Яновська
                                           В. С. Князєв