ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И
05 лютого 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/520/19
Провадження № 11-1191заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г., 
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Ювас Брокер» (далі - ТОВ «Ювас Брокер») на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 жовтня 2019 року (у складі колегії суддів Шишова О. О., Бевзенка В. М., Данилевич Н. А., Дашутіна І. В., Мартинюк М. М.) у справі № 9901/520/19 за позовом ТОВ «Ювас Брокер» до Президента України, третя особа - Рада Національної безпеки і оборони України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України в частині, 
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Ювас Брокер» звернулося до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду із позовом до Президента України, у якому просило визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 19 березня 2019 року № 82/2019 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України «Про застосування, скасування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 82/2019) в частині введення в дію рядка 169 додатка 2 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2019 року «Про застосування, скасування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
2. Викладені в позовній заяві вимоги ТОВ «Ювас Брокер» обґрунтовувало порушенням законних прав та інтересів юридичної особи, які полягали в неможливості здійснення ділових контактів, укладенні угод і здійснення будь-яких операцій з фінансовими та іншими активами на території України.
3. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 вересня 2019 року позовну заяву залишено без руху. Позивачу надано десять днів для усунення недоліків позовної заяви шляхом подання до суду заяви про поновлення строку звернення з позовом, із зазначенням підстав для поновлення строку та надання відповідних доказів.
4. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 жовтня 2019 року у задоволенні заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «Ювас Брокер» про поновлення строку звернення до суду відмовлено, позовну заяву повернуто позивачу на підставі частини другої статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
5. Не погодившись із таким рішенням суду першої інстанції, ТОВ «Ювас Брокер» подало до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 жовтня 2019 року, а справу направити до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для продовження розгляду.
6. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 06 листопада 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ТОВ «Ювас Брокер».
7. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 18 листопада 2019 року справу № 9901/520/19 призначено до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України.
8. Станом на 05 лютого 2020 року відзив на касаційну скаргу до Великої Палати Верховного Суду не надходив.
Висновки суду першої інстанції
9. Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив із того, що ТОВ «Ювас Брокер» звернулося до суду з пропуском встановленого статтею 122 КАС України шестимісячного строку звернення до суду, а наведені підстави для поновлення зазначеного строку є неповажними.
Крім того, суд першої інстанції виходив із того, що оскаржуваний Указ № 82/2019 не має ознак нормативно-правового акта, а тому підстави для застосування положень частини третьої статті 264 КАС України відсутні.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог 
10. На обґрунтування доводів апеляційної скарги скаржник зазначає, що початок обчислення строку звернення до суду із позовом обчислюється з дня, коли особа дізналась чи повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Оскаржуваний Указ № 82/2019 до відома скаржника не доводився, жодного доказу обізнаності скаржника про існування Указу не існує.
10.1 Скаржник вважає, що суд першої інстанції необґрунтовано та несправедливо визначив відомості про публікацію оскаржуваного Указу № 82/2019 в газеті «Урядовий кур`єр» початком перебігу строку звернення до суду.
10.2 Також скаржник вказує, що оскаржуваний Указ є нормативно-правовим актом та в силу положень частини третьої статті 264 КАС України може бути оскаржений до адміністративного суду протягом всього строку його чинності.
10.3 Крім того, скаржник зазначає, що суд першої інстанції помилково послався на висновки Великої Палати Верховного Суду у справі № 9901/300/19 (постанова від 11 вересня 2019 року), оскільки висновки у цій справі стосувалися визначенню Указу Президента України як акта індивідуальної дії. Питання поважності причин пропуску строків звернення до суду судом у цій справі не досліджувалось.
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
11. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, наведені в апеляційній скарзі, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги ТОВ «Ювас Брокер».
12. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
13. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні створено систему адміністративних судів.
14. Частиною першою статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
15. Відповідно до частини першої статті 122 КАС України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
16. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина друга статті 122 КАС України).
17. Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.
18. Отже, початок перебігу строків звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
19. Як установлено судом першої інстанції та згідно із матеріалами справи, предметом оскарження у цій справі є Указ Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2019 року № 82/2019 «Про застосування, скасування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію рядка 169 додатка 2 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2019 року «Про застосування, скасування на внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
20. ТОВ «Ювас Брокер» (позивач) звернулося до суду з позовом 25 вересня 2019 року, тобто з пропуском установленого статтею 122 КАС України шестимісячного строку звернення до суду.
21. На обґрунтування поважності причин пропуску строку звернення до суду скаржник, зокрема, посилався на те, що про оскаржуваний акт йому стало відомо 08 квітня 2019 року, з часу його оприлюднення на сайті «Офіційний вісник Президента України». Скаржник зазначав, що не мав реальної можливості дізнатися про порушення своїх прав, оскільки здійснює свою господарську діяльність на території іншої держави.
21.1 Крім того, скаржник вважає, що оскаржуваний Указ № 82/2019 є нормативно-правовим актом та в силу положень частини третьої статті 264 КАС України може бути оскаржений до адміністративного суду протягом всього строку його чинності.
22.Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
23. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
24. За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
25. Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
26. Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
27. З огляду на викладене, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує своєї дії фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням конкретних правовідносин.
28. Як убачається зі змісту оскаржуваного Указу № 82/2019, він стосується застосування персональних економічних санцій щодо визначеної в ньому юридичної особи, а саме ТОВ «Ювас Брокер», тобто є актом індивідуальної дії, який не містить загальнообов`язкових правил поведінки, передбачає індивідуалізовані приписи щодо обмеження здійснення господарської діяльності зазначеного суб`єкта господарювання, а отже, адресований одній особі, не регулює певний вид суспільних відносин, і вичерпує свою дію після його реалізації.
29. Отже, Указ № 82/2019 є індивідуально-правовим актом і положення частини третьої статті 264 КАС України щодо можливості оскарження нормативно-правового акта протягом всього строку його дії застосуванню не підлягають.
30. Відповідно пункту 1 Указу Президента України від 10 червня 1997 року № 503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» закони України, інші акти Верховної Ради України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України не пізніш як у п`ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають  оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях.
Офіційними друкованими виданнями є «Офіційний вісник України», газета «Урядовий кур`єр».
31. Оскільки оскаржуваний Указ № 82/2019 оприлюднено в газеті «Урядовий кур`єр» від 21 березня 2019 року № 55, то початок перебігу строку на звернення до суду для його оскарження, за загальним правилом, розпочався з 21 березня 2019 року.
32. Крім того, як убачається із пункту 3 оскаржуваного Указу № 82/2019, він набирає чинності з дня його опублікування. Тобто, шестимісячний строк, перебіг якого розпочався з 21 березня 2019 року, закінчився 21 вересня 2019 року.
33. Зі змісту позовної заяви та апеляційної скарги випливає, що скаржник щонайменше з 05 квітня 2019 року знав про видання Указу № 82/2019. Від цієї дати ТОВ «Ювас Брокер», якщо мало намір здійснювати фінансово-господарську чи іншу діяльність на території України, повинне було б дізнатись і мусило би знати нормативне регулювання видів діяльності, якими воно хотіло займатись чи займалося. Видається, що в разі здійснення такої діяльності ТОВ «Ювас Брокер» мало знати також порядок, умови та строки видання нормативних чи правозастосовних актів органів державної влади України, їх оприлюднення і набрання ними чинності.
34. Від 05 квітня 2019 року до дня подання апеляційної скарги (25 вересня 2019 року) скаржник не міг не знати чи не довідатися, що Указ № 82/2019 був виданий 19 березня 2019 року, оприлюднений 21 березня того ж року, що цей акт порушує чи обмежує його права, що строк на оскарження має (може) відраховуватися від дати оприлюднення цього акта. 
35. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу скаржника, що поважними визнаються лише обставини, які є об`єктивно непереборними та не залежать від волевиявлення сторони, і пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення сторонами у справі процесуальних дій.
36. За аналогічних обставин у справі № 9901/518/19 Велика Палата Верховного Суду у постанові від 22 січня 2020 року дійшла висновку, що скаржник, як у заяві про поновлення строку звернення до суду, так і в апеляційній скарзі не вказав, які саме поважні (непереборні, нездоланні) причини завадили йому вчасно подати апеляційну скаргу упродовж строку від дати оприлюднення оскаржуваного Указу № 82/2019 до моменту, коли, як визнав сам скаржник, він дізнався про нього, а також від дати, коли він дізнався про видання оскаржуваного акта, до закінчення шестимісячного строку оскарження від дати, коли, з погляду скаржника, відповідач виданням свого акта порушив його права.
37. З огляду на викладене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про наявність підстав для повернення позовної заяви відповідно до частини другої статті 123 КАС України.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
38.Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
39. Ураховуючи те, що суд першої інстанції, постановляючи оскаржувану ухвалу про повернення позовної заяви, не допустив порушень норм процесуального права, а наведені скаржником доводи не спростовують викладених у судовому рішенні висновків, апеляційну скаргу ТОВ «Ювас Брокер» слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 жовтня 2019 року - без змін.
Висновки щодо розподілу судових витрат
40. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
41. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 241-243, 266, 308, 311, 312, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Ювас Брокер» залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 жовтня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                       Т. О. Анцупова
 
Судді:                                       Н. О. Антонюк                                                      В. С. Князєв    
                                  С. В. Бакуліна                                                       Л. М. Лобойко    
                                  В. В. Британчук                                                    Н. П. Лященко
                                  Ю. Л. Власов                                                        О. Б. Прокопенко
                                  М. І. Гриців                                                           В. В. Пророк
                                  Д. А. Гудима                                                         Л. І. Рогач
                                  В. І. Данішевська                                                О. М. Ситнік
                                  Ж. М. Єленіна                                                      О. С. Ткачук
                                  О. С. Золотніков                                                  В. Ю. Уркевич
                                       О. Р. Кібенко                                                       О. Г. Яновська