УХВАЛА

24 лютого 2020 року 
Київ
справа №9901/47/20
провадження №П/9901/47/20

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Коваленко Н.В., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання постанови протиправною та нечинною, 
УСТАНОВИВ:
18 лютого 2020 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) до Верховної Ради України (далі - відповідач, ВРУ), в якій просить визнати протиправною та нечинною повністю постанову ВРУ «Про прийняття за основу проекту Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення» від 13 листопада 2019 року № 291-IX, якою прийнято за основу проект Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення (реєстр. № 2178-10 від 10 жовтня 2019 року), поданий народним депутатом України ОСОБА_2 та іншими народними депутатами України.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 лютого 2020 року визначено склад колегії суддів: Коваленко Н.В. (суддя-доповідач),   Стародуб О.П., Кравчук В.М., Єзеров А.А., Чиркін С.М.
На обґрунтування позовних вимог зазначає, що на розгляд ВРУ внесено низку законопроектів, що є регуляторними актами і передбачають запровадження ринку земель сільськогосподарського призначення, зміни засад та принципів набуття права власності на землю та реалізацію цього права в Україні.
Так, 13 листопада 2019 року ВРУ прийнято постанову «Про прийняття за основу проекту Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення», якою прийнято за основу проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення» (реєстр. № 2178-10 від 10 жовтня 2019 року).
Позивач вказує, що низка положень законопроекту № 2178-10, прийнятого в першому читанні за основу не відповідають конституційним принципам верховенства права, встановлених у статті 8 Конституції України де, однією з основних умов їх реалізації є правова визначеність. Принцип правової визначеності передбачає, насамперед, ясність і недвозначність викладення правових приписів, відсутність внутрішніх суперечностей у нормативно-правовому акті та його узгодженість з іншими законодавчими актами.
На думку позивача, протиправні законопроекти щодо запровадження ринку землі містять загрозу системному порушенню прав громадян України та держави України вцілому, негативно впливають на ресурсну базу її розвитку, у тому числі права власності на землю.
Позивач стверджує про порушення, внаслідок прийняття цього законопроекту, своїх конституційних прав, зокрема, статей 5, 13 Конституції України, а також статей 368, 369 Цивільного кодексу України та статей 116, 121 Земельного Кодексу України, які гарантують позивачу право на земельну ділянку.
Вирішуючи питання про можливість відкриття провадження у справі за цим позовом суд виходить з такого.
За приписами частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України ( далі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За приписами частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.
В той же час, гарантоване статтею 55 Конституції України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим, реальним та стосувалося індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частиною першою статті 4 КАС України визначено, що публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).
Вичерпний перелік публічно-правових спорів, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
Таким чином, юрисдикція адміністративних судів поширюється не на всі публічно-правові спори, а лише на ті, які виникають в результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, які вимагають інших юрисдикційних форм захисту від зазначених порушень прав чи інтересів.
Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України, Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України встановлені статтею 266 КАС України.
Згідно з пунктами 1, 2 частини першої цієї статті її правила поширюються, зокрема, на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України та законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України.
Частиною четвертою статті 266 КАС України передбачено, що Верховний Суд за наслідками розгляду адміністративних справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України може:
1) визнати акт Верховної Ради України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині;
2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України протиправними, зобов`язати Верховну Раду України вчинити певні дії;
3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.
Отже, у порядку адміністративного судочинства, до Верховного Суду, як суду першої інстанції, можуть бути оскаржені постанови Верховної Ради України (на предмет їх законності), її дії чи бездіяльність, які виникли у правовідносинах, в яких вона реалізовує свої владні (управлінські) повноваження і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їх юридичним змістом і процедурою розгляду.
Разом з тим, за приписами статті 75 Конституції України Верховна Рада України (парламент) є єдиним органом законодавчої влади в Україні.
Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження Ради реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях (стаття 91 Конституції України).
Згідно з пунктом 3 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів. 
Відповідно до частини другої статті 1 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI, цей Регламент визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради України. Саме згідно з нормами зазначеного Регламенту створені нею з числа народних депутатів України комітети Верховної Ради України, обрані нею Голова Верховної Ради України та його заступники, народні депутати України в порядку і строки, визначені цим Регламентом, реалізують дії з розгляду законопроектів, які за змістом, способами, прийомами, завданнями і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення.
Стадіями законодавчої процедури є вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV зазначеного Регламенту).
Такі дії Верховної Ради України не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль адміністративного суду. До них мають застосовуватися положення, що дозволяють вдатися до інших юрисдикційних форм захисту від порушень прав чи інтересів.
Враховуючи, що Верховна Рада України - це той орган законодавчої влади в Україні, який, здійснюючи нормотворчу діяльність, не виконує владних управлінських функцій, то Верховний Суд приходить до висновку, що юрисдикція адміністративних судів, зокрема і Верховного Суду, не поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із Верховною Радою України щодо вчинення нею дій чи бездіяльності в межах процедур нормотворчого процесу. 
Тобто, Рада при розгляді та прийнятті законів не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законотворчої діяльності, що дає підстави дійти висновку про те, що юрисдикція адміністративних судів, зокрема Верховного Суду як суду першої інстанції, не поширюється на спори про визнання незаконними законів України.
Зазначений правовий висновок висловлено у постанові Великої Палати Верховного Суду від   28 лютого 2018 року у справі № 9901/3/17.
Статтею 150 Конституції України визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України.
Згідно частини першої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 7 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року у справі № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими й поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини та громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
У мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 визначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та, відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України, є об`єктом судового конституційного контролю.
Аналіз наведеного свідчить, що ВРУ при розгляді та прийнятті законів, що включає в себе всі стадії законодавчого процесу (внесення (подання) законопроекту до парламенту; попередній розгляд і обговорення законопроекту у комітетах парламенту; обговорення, прийняття рішень щодо законопроекту на пленарних засіданнях; підписання, офіційне оприлюднення та набрання ним чинності) не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законодавчої діяльності. Аналогічно це стосується і повноважень Президента України щодо підписання законів, прийнятих ВРУ.
За таких обставин, юрисдикція Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду не поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із ВРУ щодо вчинення нею дій чи бездіяльності в рамках процедури законотворчого процесу.
Зазначена правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 березня 2019 року у справі № 9901/947/18 у якій, з поміж іншого, зазначено, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому суд першої інстанції правомірно не роз`яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом.
Як вбачається із позовної заяви ОСОБА_1 , оскаржує дії відповідача пов`язані з розглядом і прийняттям законопроекту (перше читання - обговорення основних принципів, положень, критеріїв, структури законопроектів та прийняття їх за основу), тобто повноваження відповідача під час реалізації їх законодавчої діяльності. 
Невдоволення державною земельною політикою, зокрема діяльністю органів державної влади щодо обігу земель сільськогосподарського призначення, не створює «публічно-правового» спору. Інтерес особи у належній роботі органів державної влади, зміні державної політики та прийнятті нових законів може бути реалізований через участь у державному житті країни, право на яке гарантоване статтею 38 Конституції України.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
З огляду на вищезазначене, дії відповідачів, які є предметом позову у цій справі, не можна вважати управлінськими і вони не підпадають під контроль адміністративного суду, а тому у відкритті провадження в адміністративній справі необхідно відмовити.
Керуючись статтями 22, 170, 248, 266 КАС України, Верховний Суд, - 
УХВАЛИВ:
Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання постанови протиправною та нечинною.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її прийняття.
Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя Верховного Суду                                                            Н.В. Коваленко