ПОСТАНОВА
Іменем України

28 січня 2020 року 
Київ
справа №818/998/17
адміністративне провадження №К/9901/19260/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Стеценка С.Г.,
суддів Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Державного підприємства "Дослідне господарство «Іскра» Інституту сільського господарства Північного Сходу Національної академії аграрних наук України" до Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у Сумській області про визнання недійсним та скасування припису, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Сумській області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 20.02.2019 (головуючий суддя Шаповал М. М.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03.06.2019 (головуючий суддя Бенедик А. П., судді: Кононенко З. О., Гуцал М. І.),

В С Т А Н О В И В:

I. Короткий зміст позовних вимог

1.          У липні 2017 року Державне підприємство "Дослідне господарство «Іскра» Інституту сільського господарства Північного Сходу Національної академії аграрних наук України" (далі - Підприємство, ДП «Іскра», позивач) звернулося з позовом до Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у Сумській області (далі - Головне управління Держгеокадастру), в якому, з урахуванням зміни позовних вимог, просило визнати протиправним та скасувати припис від 26.06.2017 №7/0/92-17-ДК/0117Пр/03/01/-17 (далі - спірний припис).

2.          Вимоги позовної заяви обґрунтовувались тим, що спірний припис є незаконним і підлягає скасуванню, оскільки виданий відповідачем без урахування положень постанови Президії Верховної Ради Української РСР від 29.07.1991 №1370-XII «Про статус Української академії аграрних наук», постанови Кабінету Міністрів України від 22.06.1999 №1089 «Про перелік установ, організацій та підприємств, які входять до складу Української академії аграрних наук», наказу Академії аграрних наук України від 15.04.1992 №103 «Про використання основних та обігових фондів наукових установ, господарств, підприємств та організацій, що входять до складу Української академії аграрних наук», а також з порушенням вимог Закону України від 03.11.2016 №1728-VIII «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі: постанова Президії ВР УРСР №1370-XII; постанова КМУ №1089; наказ ААН України №103; Закон №1728-VIII відповідно).

3.          Окрім цього, у ході судового розгляду справи позивач наводив аргументи про те, що наказ Головного управління Держгеокадастру від 06.06.2017 №321-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності" (далі - наказ №321-ДК), на підставі якого була проведена перевірка й видано спірний припис, було визнано незаконним та скасовано у судовому порядку відповідно до рішення Сумського окружного адміністративного суду від 13.08.2018, залишеного без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 11.12.2018, у справі №818/1555/17 за позовом ДП «Іскра» до Головного управління Держгеокадастру про скасування наказу. Названі судові рішення набрали законної сили і є обов`язковими до виконання, а тому спірний припис, який виданий на підставі незаконної перевірки, підлягає скасуванню.

II. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4.          Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 20.02.2019, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 03.06.2019, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано спірний припис.

5.          Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, ураховуючи наявну правозастосовчу практику касаційних судів, виходив з того, що оскільки наказ Головного управління Держгеокадастру визнано незаконним та скасовано у судовому порядку, тобто встановлено факт незаконності проведеної відповідачем перевірки стосовно ДП «Іскра», то і прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії (спірний припис) також є протиправним та підлягає скасуванню.

III. Короткий зміст вимог касаційної скарги, узагальнені доводи особи, яка її подала, а також узагальнений виклад позиції інших учасників справи

6.          Не погодившись із наведеними вище судовими рішеннями Головне управління Держгеокадастру подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати і відмовити у задоволенні позову Підприємства.

7.          В обґрунтуванні касаційної скарги відповідач зазначає, що передбачена у частині четвертій підстава для звільнення від доказування не має абсолютного характеру, а тому суди повинні були надати оцінку законності спірного припису з урахування неведених учасниками справи доводів по суті спору і перевірити їх доказами.

8.          Відповідач вказує й на те, що проведення перевірки Підприємства здійснювалось однією посадовою особою, тоді як спірний припис підписано іншою посадовою особою і це не було враховано судами попередніх інстанцій під час розгляду справи.

9.          Від ДП «Іскра» відзив на касаційну скаргу до Верховного Суду не надходив.

IV. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

10.          У липні 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду надійшла зазначена касаційна скарга, для розгляду якої, згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено колегію суддів у складі головуючого судді (судді-доповідача) Стеценка С. Г., суддів: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.

11.          Ухвалою Верховного Суду від 08.08.2019 відкрито касаційне провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.

12.          Відповідно до ухвали Верховного Суду від 16.01.2020 справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження з 22.01.2020.

V. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій 

13.          Як встановлено судами попередніх інстанцій, ДП "Іскра" використовує земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності на території Перехрестівської сільської ради Роменського району Сумської області.

14.           27.02.2017 народний депутат України Ірина Суслова звернулась до виконуючого обов`язки голови Держгеокадастру з депутатським зверненням №133-91, в якому просила провести перевірку стану дотримання вимог земельного законодавства при використанні земель, які перебувають у користуванні, в тому числі ДП "Іскра". 

15.          У якості підстав для направлення вищевказаного депутатського звернення, його автор зазначила, що вказані землі фактично на підставі договорів на спільну обробітку (про спільну діяльність) використовуються приватними юридичними особами як рілля. Однак, насправді вказані договори є прихованими договорами оренди земельних ділянок, які використовуються у комерційних цілях, внаслідок чого збагачуються приватні інтереси, а не державний бюджет, що також може вказувати на нецільове використання даних земель.

16.           03.03.2017 відповідачем видано доручення №28 на збирання інформації щодо стану дотримання вимог земельного законодавства при використанні земель державної власності, які перебувають у користуванні позивача на території Кашпурівської сільської ради Роменського району.

17.          На підставі вказаного звернення прийнято накази про проведення перевірок.

18.          Зокрема, у зв`язку із зверненням народного депутата України Суслової І. М. від 27.02.2017 № 133-91, Держгеокадастром було видано наказ від 06.03.2017 № 7-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності". 

19.          Також, 17.03.2017 Держгеокадастр видав наказ № 11-ДК "Про внесення змін до наказів від 06.03.2017 № 6-ДК та № 7-ДК", пунктом 2 якого було внесено зміни до вказаного вище наказу №7-ДК такого змісту: у пункті 2 наказу слова "у термін з 06.03.2017 по 17.03.2017" змінити словами "у термін з 06.03.2017 по 30.06.2017", у пункті 3 наказу слова "у термін до 20.03.2017" змінити словами "у термін до 04.07.2017".

20.           06.06.2017 начальником відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного контролю Венжегою О. І. складено службову записку, у якій, через неукомплектованість відділу з контролю за використанням та охороною земель у Липоводолинському, Недригайлівському, Роменському районах, просить долучити до перевірки головного спеціаліста відділу контролю за використанням і охороною земель Білопільського, Лебединського, Сумського районів та м. Сумах Матвіїва А. П.

21.           06.06.2017 ГУ Держгеокадастру у Сумській області прийнято наказ №321-ДК, згідно з яким призначено дві перевірки - планова, згідно плану робіт з управління з контролю за використанням та охороною земель на ІІ квартал 2017 на території Андріяшівської сільської ради Роменського району та позапланова - на підставі звернення народного депутата України Суслової І. М. від 27.02.2017 №133-91.

22.           16.06.2017 державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог земельного законодавства України про охорону земель Держгеокадастру - головним спеціалістом відділу з організації позапланових перевірок про здійснення державного контролю за використанням та охороною земель Геращенком Т. В., державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог земельного законодавства України про охорону земель ГУ Держгеокадастру у Сумській області - головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах Управління з контролю за використанням та охороною земель Матвіївим А. П., державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог земельного законодавства України про охорону земель ГУ Держгеокадастру у Сумській області - головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Липоводолинському, Недригайлівському, Роменському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Погрібним О. А. складено акт №7-ДК/2/АП/09/01-17.

23.          Актом перевірки встановлено, що у позивача відсутні відомості про наявність рішень відповідних органів, на підставі яких земельні ділянки надавались у користування позивача, що є порушенням вимог статті 211 Земельного кодексу України.

24.          На підставі вказаного акту перевірки відповідачем винесено припис від 26.06.2017 №7/0/92-17-ДК/0117Пр/03/01/-17, у якому Підприємству приписано, у строк до 26 липня, звільнити самовільно зайняті земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності або надати документи, що підтверджують право користування земельними ділянками. Названий припис ДП «Іскра» вважає незаконним, у зв`язку з чим звернулось до суду з даним позовом про його скасування.

VI. Позиція Верховного Суду

25.          Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

26.          В свою чергу, статтею 55 Основного Закону України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

27.          Вказаним положенням Конституції України кореспондує частина перша статті 5 КАС України, яка наділяє кожну особу правом звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. При цьому, за змістом цієї норми процесуального закону, таке звернення відбувається в порядку, встановленому КАС України, який, в свою чергу, у відповідності до його статті 1, визначає, зокрема, повноваження адміністративних судів, встановлює порядок здійснення судочинства в адміністративних судах.

28.          Зокрема, частина третя статті 2 КАС України, серед основних засад (принципів) адміністративного судочинства, визначає змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин у справі.

29.          Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що, окрім іншого, суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору, з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин.

30.          В той же час, за визначенням частини першої статті 72 КАС України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

31.          Достатніми, у розумінні частини першої статті 76 КАС України, є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування.

32.          За змістом частини другої вищезазначеної правової норми процесуального закону, питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.

33.          Разом з тим, частина перша статті 77 КАС України покладає на кожну сторону обов`язок довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

34.          У якості однієї з підстав для звільнення від доказування частина четверта статті 78 КАС України визначає, що обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

35.          При цьому, преюдиціальність означає юридичне правило, на підставі якого суди, що розглядають справу, зобов`язані прийняти без перевірки і доказів факти, що були встановлені раніше й набрали законної сили за допомогою судового рішення чи вироку в іншій справі. Обставини визнаються встановленими в іншому судовому рішенні у випадку вказівки на відповідні факти в мотивувальній чи резолютивній частинах судового рішення.

36.          Під час судового розгляду цієї справи позивач, як на одну з підстав для задоволення позову, посилався на наявність судових рішень у справі №818/1555/17 (рішення Сумського окружного адміністративного суду від 13.08.2018, залишене без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 11.12.2018), зі змісту мотивувальної та резолютивної частини яких вбачається, що наказ Головного управління Держгеокадастру №321-ДК, на підставі якого була проведена перевірка й видано спірний припис, є незаконним, у зв`язку з чим останній було скасовано.

37.          Такі аргументи позивача, в силу наведених вище приписів процесуального закону, не потребували доказування, були належним чином перевірені судами попередніх інстанцій, які встановили, що суб`єктний склад учасників справи, яка переглядається, є тотожним до складу учасників справи №818/1555/17, а ухвалені у зазначеній справі судові рішення набрали законної сили і, згідно приписів статті 129 Конституції України, статті 370 КАС України, мали обов`язковий характер, підлягали виконанню на всій території України.

38.          При вирішенні спору судами попередніх інстанцій була врахована правова позиція, неодноразово висловлена, як Верховним Судом України у постанові від 27.01.2015 у справі №21-425а14, так і у постановах Верховного Суду від 05.02.2019 у справі №821/1157/16, від 05.02.2019 у справі №2а-10138/12/2670, від 04.02.2019 у справі №807/242/14, згідно з якою, лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

39.          Аналогічний підхід до застосування норм матеріального права продемонстрував Верховний Суд й у постанові від 23.01.2018 у справі №804/12558/14, де зазначив, що у випадку незаконності перевірки прийнятий за результатами її проведення акт індивідуальної дії автоматично підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

40.          Колегія суддів не вбачає перешкод для поширення вищезгаданої правозастосовчої практики касаційних судів й на спірні у цій справі правовідносини.

41.          Верховний Суд не бере до уваги посилання скаржника на те, що судами попередніх інстанцій, в порушення, як він вважає, норм процесуального права, не було надано оцінку усім доводам учасників справи, оскільки така, за даних конкретних обставин справи, не була доцільною і необхідною, позаяк в основу висновку про задоволення позову покладено самостійну та достатню підставу для скасування спірного припису (незаконність наказу про проведення перевірки), яка ґрунтується на неодноразово висловленій позиції Верховного Суду України, підтриманої у постановах Верховного Суду, й заснована на обставинах преюдиціального характеру, які були встановлені при розгляді іншої справи а тому, в силу приписів частини четвертої статті 78 КАС України, не підлягали доказуванню.

42.          Крім цього, частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

43.          Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

44.          За змістом статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

45.          Суд, у цій справі, враховує положення Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

46.          Суд також зважає на позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

47.          Ураховуючи викладене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах вимог і доводів касаційної скарги, згідно встановленого КАС України обсягу повноважень суду касаційної інстанції та в контексті встановлених судами обставин справи, не виявив неправильного застосування судами норм матеріального або порушень норм процесуального права, а відтак не вбачає наявності підстав для скасування оскаржуваних судових рішень, які ухвалені відповідно до закону.

48.          За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

49.          Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 350, 355, 356  КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області залишити без задоволення, а рішення Сумського окружного адміністративного суду від 20.02.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03.06.2019 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С. Г. Стеценко,
Т. Г. Стрелець,
Л. В. Тацій,
Судді Верховного Суду