П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

11 лютого 2020 р.	м.Одеса	Справа № 400/1880/19	
Головуючий в 1 інстанції: Марич Є. В.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді – Запорожана Д.В.,
суддів – Осіпова Ю.В., Танасогло Т.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження в м. Одесі апеляційну скаргу Головного управління Державної фіскальної служби у Миколаївській області на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 9 вересня 2019 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної фіскальної служби у Миколаївській області про скасування рішення,

В С Т А Н О В И В:

           ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до ГУ ДФС у Миколаївській області про скасування наказу відповідача від 13.06.2019 р. №250-0 про притягнення до дисциплінарної відповідальності.
          Свої позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтувала незаконністю спірного наказу.
          Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 9 вересня 2019 року позов задоволено. Скасовано спірний наказ.
В апеляційній скарзі ГУ ДФС у Миколаївській області просить скасувати вищенаведене рішення, як таке, що прийняте з помилковим застосуванням норм матеріального та процесуального права і прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову у повному обсязі.
          Приймаючи оскаржене рішення суд першої інстанції виходив з обґрунтованості даного позову та наявності підстав для його задоволення.
Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції.
Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду в межах апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
З матеріалів справи вбачається, що позивач працює в органах державної фіскальної служби з грудня 1999 року, а з січня 2017 р. працює на посаді начальника управління аудиту Головного управління ДФС у Миколаївській області.
Розпорядженням Головного управляння ДФС у Миколаївській області від 30.11.2018 р. №254-р «Про проведення тематичної перевірки» було ініційовано перевірку щодо дотримання норм чинною законодавства при оформленні протоколів про адміністративні правопорушення, які складені, за результатами документальних перевірок юридичних осіб.
За результатами перевірки було складено Акт «Про результати позапланової тематичної перевірки» від 14.12.2018 №33/14-29-01-03-05.
На підставі зазначеного акту, за результатами дисциплінарного провадження, 13.06.2019 року відповідачем було винесено наказ №250-0 про притягнення позивачки до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани.
Недоліки роботи перевіряємого управління, що висвітлені в Акті зазначеної вище перевірки доведено до відома начальника ГУ ДФС у Миколаївській області доповідною запискою від 19.12.2018 №198/14-29-01-03-10.
Так, перевіркою встановлено, зокрема: з 123 складених фахівцями управління протоколів про адміністративне правопорушення на посадових осіб підприємств, лише 22 протоколи внесено до інформаційної системи, розділ «Податковий аудит», що є порушенням Інструкції з оформлення органами доходів і зборів матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 02.07.2016 №566.
Пунктом 14 розділу II Інструкції №566 встановлено, що протокол про адміністративне правопорушення в день складання реєструється посадовою особою органу доходів і зборів в Журналі реєстрації протоколів та постанов про адмінправопорушення та не пізніше наступного робочого дня відомості вносяться до відповідної інформаційної системи.
На момент проведення перевірки лише по 35 протоколам наявні постанови про притягнення до адміністративної відповідальності посадових осіб суб`єктів господарювання, 16 справ повернуто на дооформлення, по 9 справам провадження закрито за відсутністю складу правопорушення, по 7 справам провадження закрито в зв`язку із спливом строку притягнення осіб до адміністративної відповідальності.
За результатами проведених 125 результативних позапланових виїзних перевірок складені протоколи про адміністративне правопорушення відносно посадових осіб 43 суб`єктів господарювання, з яких, до бази даних ІС «Податковий блок», внесено інформацію про протоколи по 27 посадових особах.
Згідно з пунктом 1 розділу ІІ Інструкції №566, відповідно до частини першої статті 255 КУпАП, уповноважені посадові особи органів доходів і зборів мають право складати протоколи у справах про адміністративні правопорушення, у т.ч. за статтею 163-1 КУпАП (прийняття рішень по справам про адміністративні правопорушення належить до компетенції судів).
Крім того, в ході проведення перевірки встановлено, що протоколи про адміністративні правопорушення, складені управлянням аудиту ГУ ДФС у Миколаївській області, на порушення вимог наказу №22, не передаються до юридичного управління ГУ ДФС у Миколаївській області для перевірки та візування.
Відповідно до абзацу 3 підпункту 2.4.1 пункту 2.4 розділу II Методичних рекомендацій щодо порядку взаємодії між підрозділами органів державної фіскальної служби при організації, проведенні та реалізації матеріалів перевірок платників податків, затверджених наказом ДФС від 31 липня 2014 року №22 (далі - наказ №22), працівник підрозділу групи Податкового контролю, який здійснював (очолював) перевірку та виявив адміністративне правопорушення, у визначені КУпАП терміни, складає протоколи про адміністративне правопорушення та у випадку, якщо прийняття рішення за результатом розгляду справи не належить до компетенції органів ДФС, готує та надає юридичному підрозділу органу ДФС, який здійснював (очолював) перевірку платника податків, відповідний супровідний документ і матеріали справи (для перевірки та візування), та не пізніше 3 календарних днів з дня складення Протоколу направляє завізований Протокол зі всіма необхідними матеріалами супровідним листом під підпис у канцелярію суду за місцем вчинення правопорушення (надсилає рекомендованим листом) для прийняття судом відповідного рішення.
Проведеною перевіркою дотримання вимог Інструкції №566 щодо оформлення протоколів про адміністративні правопорушення, та направлення відповідних матеріалів до судових органів встановлено випадки неякісного складання протоколів про адмінправопорушення, у зв`язку з чим ряд протоколів повернуто на доопрацювання. Слід зазначити, що конкретні непоодинокі випадки вказаних обставин викладено у Акті перевірки.
Інформація щодо направлення складених протоколів про адміністративне правопорушення до судів, винесених судами постанов не систематизується, що свідчить про відсутність контролю з боку керівництва управління аудиту за даним напрямком роботи. Відсутній контроль за якістю складання протоколів, повнотою викладення в них інформації, що підтверджує факт вчинення адміністративного правопорушення.
Пунктом 10 ч. 1 ст. 2 Закону України «Про державну службу» визначено, що службова дисципліна - неухильне додержання Присяги державного службовця, сумлінне виконання службових обов`язків та правил внутрішнього службового розпорядку.
Відповідно до положень ст.64 Закону, за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом. Для державних службовців можуть встановлюватися особливості притягнення до дисциплінарної відповідальності у випадках, визначених законом.
Згідно із ст.65 Закону, підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
Дисциплінарними проступками є: 1) порушення Присяги державного службовця; 2) порушення правил етичної поведінки державних службовців; 3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу; 4) дії, що шкодять авторитету державної служби; 5) невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень; 6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку; 7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення; 8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця; 9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб; 10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби; 11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення; 12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин; 13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп`яніння; 14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення; 15) прийняття державним службовцем рішення, що суперечить закону або висновкам щодо застосування відповідної норми права, викладеним у постановах Верховного Суду, щодо якого судом винесено окрему ухвалу.
Державний службовець не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності, якщо минуло шість місяців з дня, коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку, не враховуючи час тимчасової непрацездатності державного службовця чи перебування його у відпустці, або якщо минув один рік після його вчинення або постановлення відповідної окремої ухвали суду.
Відповідно до ч.ч. 1, 4 ст.66, до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.
У разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4, 5 та 12 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єктом призначення або керівником державної служби такому державному службовцю може бути оголошено догану.
Статтею 68 Закону визначено, що дисциплінарні провадження ініціюються суб`єктом призначення. Дисциплінарні стягнення накладаються (застосовуються), зокрема, на державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В»: зауваження - суб`єктом призначення; інші види дисциплінарних стягнень - суб`єктом призначення за поданням дисциплінарної комісії.
При цьому, згідно з п. 7 ч. 1 ст. 2 Закону, суб`єкт призначення - державний орган або посадова особа, яким відповідно до законодавства надано повноваження від імені держави призначати на відповідну посаду державної служби в державному органі та звільняти з такої посади.
Для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ, як це визначено ч.1 ст.69 Закону України «Про державну службу».
За правилами ч.1 ст.67 Закону України «Про державну службу» дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ, під час визначення виду дисциплінарного стягнення повинна враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків. Дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця.
Так, вищезазначена доповідна записка від 19.12.2018 року №198/14-29-01-03-10 містить пропозиції:
Ініціювати дисциплінарне провадження у відношенні начальника управління аудиту ГУ ДФС у Миколаївській області Муніки Н. за фактом невиконання функції 1.2 «Керівництво структурним підрозділом», яка закріплена за управлінням аудиту наказом ДФС від 19.10.2016 №875, що призвело до порушень:
1.1. абзацу 3 підпункту 2.4.1 пункту 2.4 розділу П Методичних рекомендацій щодо порядку взаємодії між підрозділами органів державної фіскальної служби при організації, проведенні та реалізації матеріалів перевірок платників податків, затверджених наказом ДФС від 31.07.2014 №22, в частині ненадання до юридичного підрозділу супровідного документу матеріалів справи (для перевірки та візування), та направлення завізованого протоколу зі всіма необхідними матеріалами супровідним листом не пізніше 3 календарних днів з дня складення Протоколу до суду;
1.2. пункту 14 розділу ІІ Інструкції з оформлення органами доходів і зборів матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 02.07.2016 №566, в частині невнесення до відповідної інформаційної системи протоколів про адміністративні правопорушення та застосувати захід дисциплінарного впливу, відповідно до статей 64, 65, 66 Закону України від 10 грудня 2015 року «Про державну службу».
Судом першої інстанції зазначено, що керівником головного управління ДФС у Миколаївській області після отримання доповідної записки не було прийнято відповідного рішення, що є порушенням процедури дисциплінарного провадження.
Колегія суддів не погоджується з таким висновком враховуючи наступне.
На описаному вище документі (доповідна записка) мітиться резолюція начальника ГУ ДФС у Миколаївській області (суб`єкта призначення позивача на займану посаду).
Так, поставивши власноруч свій підпис на документі Керівник контролюючого органу погодив пропозицію надану йому обізнаним фахівцем, тим самим прийняв рішення про ініціювання дисциплінарного провадження відносно Позивача.
Відповідно до матеріалів Дисциплінарної справи Позивача Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ ГУ ДФС у Миколаївській області здійснено всі заходи для забезпечення прав Позивача під час проведення дисциплінарного провадження визначених нормами Закону України «Про державну службу».
Так, Позивача належним чином повідомлено про порушення дисциплінарної справи, надано пропозицію для надання пояснень, можливість із ознайомленням із матеріалами дисциплінарної справи, забезпечено інформування щодо часу засідання Дисциплінарної комісії.
З метою дослідження фактичних обставин допущених порушень структурним підрозділом, керівником якого є Позивач, Дисциплінарною комісією досліджено Положення про управління аудиту ГУ ДФС у Миколаївській області.
Окрім того, з метою повного, всебічного та об`єктивного розгляду даної справи судом апеляційної інстанції направлено запит до відповідача з вимогою надати посадову інструкцію начальника управління аудиту ГУ ДФС у Миколаївський області або інший нормативний документ, яким визначені права та обов`язки начальника управління аудиту ГУ ДФС у Миколаївський області.
На виконання запиту апелянтом надано до суду Положення про управління аудиту ГУ ДФС у Миколаївський області.
Так, за результатами дослідження зазначеного положення та матеріалів дисциплінарного провадження апеляційним судом встановлено, що в діях ОСОБА_1 - начальника управління аудиту ГУ ДФС у Миколаївській області дійсно є факт дисциплінарного проступку передбачений п.5 ч.2 ст.65 Закону України «Про державну службу»: (неналежне виконання функції 1.2 «Керівництво структурним підрозділом», яка закріплена за управлінням аудиту наказом ДФС від 19.10.2016 №875, функції 1.2: «Керівництво структурним підрозділом» р.2 «Основні завдання і функції управління» Положення про управління аудиту ГУ ДФС у Миколаївській області, затвердженого наказом ГУ ДФС у Миколаївській області від 09.10.2018 №2235, яка включає процедуру: здійснення керівництва діяльністю та організація роботи структурного підрозділу ГУ відповідно до Регламенту ГУ та положення про структурний підрозділ (пп. 1.2.1 р.2 Положення); організація, забезпечення контролю в межах компетенції виконання структурним підрозділом Конституції України, законів України, актів і доручень Президента України, актів КМУ, Рішень Колегії ДФС, ГУ, доручень керівництва ГУ (визначених наказами і розпорядженнями ГУ, протокольними дорученнями щотижневих апаратних нарад керівного складу, планами роботи тощо) (пп.1.2.3 р.2 Положення); функції 1.141 «Аналітично-інформаційне забезпечення контрольно-перевірочної роботи», яка включає процедуру: документування результатів перевірки на кожному етапі її проведення, в тому числі за допомогою підсистеми «Паспорт перевірки» ІС «Податковий блок», з метою формування оперативних звітних показників (пп. 1.141.3 р.2 Положення), основного завдання управління аудиту: аналітично- інформаційного забезпечення та методологічного супроводження з питань обліку результатів контрольно-перевірочної роботи юридичних осіб, що виникають в процесі експлуатації програмного комплексу АІС «Податковий блок» підсистеми «Податковий аудит». Організація та супроводження документування результатів перевірки на кожному етапі її проведення, у т.ч. за допомогою підсистеми «Паспорт перевірки», ІС «Податковий блок», з метою формування оперативних звітних показників (пп.2.1.6 .2.1 р.2 Положення), неналежне виконання п.8 ч.1 ст.8 Закону України «Про державну службу», що призвело до порушень: абз.3 пп.2.4.1 п.2.4 р.ІІ Методичних рекомендацій щодо порядку взаємодії між підрозділами органів ДФС при організації, проведенні та реалізації матеріалів перевірок платників податків, затверджених наказом ДФС від 31.07.2017 №22 в частині ненадання до юридичного підрозділу супровідного документу і матеріалів справи (для перевірки та візування), та направлення завізованого Протоколу зі всіма необхідними матеріалами супровідним листом не пізніше 3х календарних днів з дня складання Протоколу до суду; п.14, 16 р. ІІ Інструкції з оформлення органами доходів і зборів матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 02.07.2016 №566, в частині невнесення до відповідної інформаційної системи протоколів про адміністративні правопорушення, порушення строків надсилання протоколу про адміністративне правопорушення до органу, уповноваженому розглядати адміністративну справу.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить висновку, що позивачу спірним наказом ГУ ДФС у Миколаївській області від 13.06.2019 року №250-о «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності», відповідно до ст.64, п.5 ч.2 ст.65, п.2 ч.1 ч.3 ст.66, ч.1 ч.3 ст. 75 Закону України «Про державну службу» - обґрунтовано оголошено догану.
Отже судова колегія не погоджується з висновком суду першої інстанції щодо обґрунтованості позову та наявності підстав для його задоволення.
Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга є обґрунтованою та підлягає задоволенню у повному обсязі.
Пунктом 4 ст. 317 КАС України передбачено, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Отже, за таких обставин та враховуючи, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а також в зв`язку із тим, що деякі висновки суду не відповідають обставинам справи, судова колегія, діючи виключно в межах заявлених позовних вимог та доводів апеляційної скарги, у відповідності до п.п.1,3,4 ч.1 ст.317 КАС України, вважає за необхідне скасувати судове рішення суду 1-ї інстанції та прийняти нове - про відмову у задоволенні позову.
Дану справу було розглянуто судом першої інстанції за правилами спрощеного позовного провадження (у письмовому провадженні).
Відповідно до ч.1 ст.257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження розглядаються справи незначної складності.
Згідно ч.1 ст.263 КАС України, суд розглядає за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).
Відповідно до п.2 ч.5 ст.328 КАС України не підлягають касаційному оскарженню судові рішення у справах незначної складності.
Керуючись ст. ст. 308, 311, 315, 317, 321, 322, 328 КАС України, апеляційний суд, –
          
П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Головного управління Державної фіскальної служби у Миколаївській області - задовольнити.
Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 9 вересня 2019 року – скасувати.
Прийняти нове рішення, яким в задоволенні позову ОСОБА_1 до Головного управління Державної фіскальної служби у Миколаївській області про скасування наказу відповідача від 13.06.2019 р. №250-0  – відмовити у повному обсязі.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                           Д.В. Запорожан 

Судді:                                                                                                          Ю.В. Осіпов

                                                                                                                              Т.М. Танасогло