ПОСТАНОВА
Іменем України

13 грудня 2019 року 
Київ
справа №461/1824/15-а
адміністративне провадження №К/9901/12907/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Комунальної 1-шої стоматологічної поліклініки м. Львова, Комунальної 4-ої стоматологічної поліклініки м. Львова, Комунальної 5-ої стоматологічної поліклініки м. Львова, Первинної профспілкової організації Комунальної 3-ої стоматологічної поліклініки м. Львова, ОСОБА_1 до Львівської міської ради, виконавчого комітету Львівської міської ради, Управління охорони здоров`я Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради, треті особи: Первинна профспілкова організація Комунальної 1-ої стоматологічної поліклініки м. Львова, Первинна профспілкова організація Комунальної 5-ої стоматологічної поліклініки м. Львова про скасування ухвали, наказу та рішення за касаційною скаргою Львівської міської ради на постанову Галицького районного суду м. Львова у складі судді Волоско І.Р. від 08 лютого 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Каралюса В.М., Затолочного В.С., Матковської З.М. від 12 травня 2016 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому-червні 2015 року Комунальна 1-а стоматологічна поліклініка м. Львова, Комунальна 4-а стоматологічна поліклініка м. Львова, Комунальна 5-а стоматологічна поліклініка м. Львова, Первинна профспілкова організація Комунальної 3-ої стоматологічної поліклініки м. Львова, ОСОБА_1 (далі - позивачі) звернулися до Галицького районного суду м. Львова з позовом до Львівської міської ради (далі - відповідач 1), виконавчого комітету Львівської міської ради (далі - відповідач 2), Управління охорони здоров`я Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради (далі - відповідач 3), треті особи: Первинна профспілкова організація Комунальної 1-ої стоматологічної поліклініки м. Львова, Первинна профспілкова організація Комунальної 5-ої стоматологічної поліклініки м. Львова (далі - треті особи), в якому просили визнати незаконними та скасувати:
- ухвалу Львівської міської ради від 29 січня 2015 року № 4268 «Про створення госпрозрахункових відділень стоматологічної допомоги дорослому населенню м. Львова»;
- наказ Управління охорони здоров`я Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради від 07 квітня 2015 року № 126 «Про створення госпрозрахункових відділень стоматологічної допомоги дорослому населенню м. Львова»; 
- рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 14 квітня 2015 року № 264 «Про затвердження Типового положення про госпрозрахунковий підрозділ комунального закладу охорони здоров`я м. Львова».
В обґрунтування позовних вимог позивачі посилались на те, що оскаржуване рішення міської ради є незаконним, необґрунтованим, а також таким, що прийняте із грубим порушенням Конституції України та чинних законів України, зокрема, норм статей 1, 4, 5, 6, 8, 9, 11, 33, 34, 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Позивачі зазначили, що оскаржувана ними ухвала прийнята із порушенням встановленого Законом способу та порядку прийняття регуляторного акта, оскільки щодо його проекту не було підготовлено аналізу регуляторного впливу, оприлюднено у встановленому порядку. На думку позивачів, саме формулювання назви оскаржуваної ухвали «Про створення госпрозрахункових відділень стоматологічної допомоги дорослому населенню м. Львова» несе в собі суперечливість, оскільки на платній основі надаються стоматологічні послуги, а медична (стоматологічна) допомога згідно із частиною другою статті 49 Конституції України у державних і комунальних закладах охорони здоров`я повинна надаватися безоплатно; існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена. Відтак, закладена в оскаржуваній ухвалі концепція створення у комунальних стоматологічних поліклініках м. Львова госпрозрахункових відділень із надання терапевтичної та хірургічної стоматологічної допомоги дорослому населенню суперечить частині другій статті 49 Конституції України. 
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Галицького районного суду м. Львова від 08 лютого 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2016 року, позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскаржувані рішення суперечать вимогам статті 49 Конституції України, статей 8, 18 Основ законодавства України про охорону здоров`я, а також є такими, що прийняті з порушенням вимог статей 1, 4, 5, 6, 8, 9, 11, 33, 34, 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Галицького районного суду м. Львова від 08 лютого 2016 року та ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2016 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Львівська міськрада звернулося з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 30 травня 2016 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 01 червня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі № 461/1824/15-а, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак, розгляд справи цим судом не було закінчено.
Ухвалою Верховного Суду від 12 грудня 2019 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 461/1824/15-а за касаційною скаргою Львівської міськради на постанову Галицького районного суду м. Львова від 08 лютого 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2016 року суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Разом із запереченням на касаційну скаргу представниками позивачів подано клопотання про забезпечення їх участі у касаційному розгляді справи у судовому засіданні, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 12 грудня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що 29 січня 2015 року Львівською міською радою прийнято ухвалу № 4268 «Про створення госпрозрахункових відділень стоматологічної допомоги дорослому населенню м. Львова», відповідно до якої вирішено:
1. Створити з 01 липня 2015 року у комунальних міських стоматологічних поліклініках м. Львова госпрозрахункові відділення з надання терапевтичної та хірургічної стоматологічної допомоги дорослому населенню у межах штатних розписів, затверджених станом на 01 січня 2015 року.
2. Управлінню охорони здоров`я департаменту гуманітарної політики подати пропозиції про внесення змін до ухвали міської ради про затвердження міського бюджету м. Львова на 2015 рік; внести зміни до статутів та кошторисів комунальних міських стоматологічних поліклінік м. Львова відповідно до цієї ухвали з врахуванням статусу комунальних міських стоматологічних поліклінік як неприбуткових установ; розробити та подати на затвердження у встановленому порядку калькуляцію граничних цін на стоматологічні послуги, які будуть надавати комунальні міські стоматологічні поліклініки м. Львова відповідно до цієї ухвали.
3. Контроль за виконанням ухвали покласти на заступника міського голови з гуманітарних питань.
07 квітня 2015 року Управлінням охорони здоров`я Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради на виконання ухвали Львівської міської ради від 29 січня 2015 року № 4268 «Про створення госпрозрахункових відділень стоматологічної допомоги дорослому населенню м. Львова» було прийнято наказ № 126 «Про створення госпрозрахункових відділень стоматологічної допомоги дорослому населенню м. Львова». Згідно цього наказу вирішено:
1. Головним лікарям комунальних 1-ої, 3-ої, 4-ої та 5-ої стоматологічних поліклінік м. Львова створити з 01 липня 2015 року в підпорядкованих закладах охорони здоров`я госпрозрахункові відділення з надання терапевтичної та хірургічної стоматологічної допомоги дорослому населенню у межах штатних розписів, затверджених станом на 01 січня 2015 року. 
2. Установити з 01 липня 2015 року граничну чисельність штатних одиниць, які будуть утримуватися за рахунок бюджетних коштів міського бюджету м. Львова відповідно до додатку   1. 
3. Головним лікарям комунальних1-ої, 3-ої, 4-ої та 5-ої стоматологічних поліклінік м. Львова: в установленому порядку внести зміни до структури закладів охорони здоров`я, статуту закладу, Положення про заклад, штатного розпису та інших необхідних документів, з врахуванням статусу комунальних міських стоматологічних поліклінік як неприбуткових установ та подати на затвердження до Управління охорони здоров`я до 01 червня 2015 року; розробити і затвердити в установленому порядку до 01 червня 2015 року посадові інструкції працівників госпрозрахункового стоматологічного відділення; штатні розписи підпорядкованих закладів з врахуванням пунктів 1-2 цього наказу; попередити в письмовій формі працівників підпорядкованих закладів охорони здоров`я про зміни істотних умов праці до 30 квітня 2015 року включно; за результатами проведених змін працівників підпорядкованих ЗОЗ працевлаштувати з 01 липня 2015 згідно із вимогами чинного законодавства. 
4. Персональну відповідальність за виконання цього наказу покласти на головних лікарів комунальних 1-ої, 3-ої, 4-ої та 5-ої стоматологічних поліклінік м. Львова.
14 квітня 2015 року Виконавчим комітетом Львівської міської ради на виконання ухвали Львівської міської ради від 29 січня 2015 року № 4268 було прийнято рішення № 264 «Про затвердження Типового положення про госпрозрахунковий підрозділ комунального закладу охорони здоров`я м. Львова».
Також Управлінням охорони здоров`я було скеровано головним лікарям стоматологічних поліклінік супровідний лист з додатком від 17 квітня 2015 року № 2602-вих-419 - Покроковий алгоритм дій при зміні істотних умов праці та примірну форму повідомлення працівнику про зміну істотних умов праці.
16 квітня 2015 року головним лікарем Комунальної 4-тої стоматологічної поліклініки м. Львова на виконання ухвали Львівської міської ради від 29 січня 2015 року № 4268 було видано наказ № 38-В «Про створення госпрозрахункових відділень стоматологічної допомоги дорослому населенню м. Львова в Комунальній 4-ій стоматологічній поліклініці».
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано до спірних правовідносин положення Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки оскаржувані рішення не є регуляторними актами у розумінні цього Закону. 
Також скаржник посилається на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій положень статті 49 Конституції України та статті 29 Бюджетного кодексу України, оскільки жодним нормативним актом не забороняється утворення у складі бюджетної установи госпрозрахункового відділення, що жодним чином не обмежує гарантії, визначені Конституцією України.
Від представників позивачів надійшли заперечення на касаційну скаргу Львівської міськради, в яких зазначається, що оскаржувані рішення судами першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими на підставі правильного застосування норм матеріального права та дотриманні норм процесуального права, просять залишити їх без змін, а касаційну скаргу - без задоволення. 
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Галицького районного суду м. Львова від 08 лютого 2016 року та ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2016 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження Львівської міської ради та виконавчих органів міськради у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Основами законодавства України про охорону здоров`я, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до частин першої-третьої статті 49 Конституції України кожен має право на охорону здоров`я, медичну допомогу та медичне страхування.
Охорона здоров`я забезпечується державним фінансуванням відповідних соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм.
Держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров`я медична допомога надається безоплатно; існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена. Держава сприяє розвиткові лікувальних закладів усіх форм власності.
Згідно з рішенням Конституційного Суду України № 10-рп/2002 від 29 травня 2002 року, положення частини третьої статті 49 Конституції України «у державних і комунальних закладах охорони здоров`я медична допомога надається безоплатно» треба розуміти так, що у державних та комунальних закладах охорони здоров`я медична допомога надається всім громадянам незалежно від її обсягу та без попереднього, поточного або наступного їх розрахунку за надання такої допомоги. Поняття медичної допомоги, умови запровадження медичного страхування, у тому числі державного, формування і використання добровільних медичних фондів, а також порядок надання медичних послуг, які виходять за межі медичної допомоги,   на платній основі   у державних і комунальних закладах охорони здоров`я та   перелік таких послуг мають бути визначені законом. 
Згідно із пунктом 4 мотивувальної частини зазначеного рішення у словосполученні «медична допомога надається безоплатно» останнє слово у контексті всієї статті 49 Конституції України означає, що індивід, який отримує таку допомогу у державних і комунальних закладах охорони здоров`я, не повинен відшкодовувати її вартість ні у вигляді будь-яких платежів, ні у будь-якій формі незалежно від часу надання медичної допомоги. Аналіз термінів «безоплатно» і «медична допомога» у системному зв`язку з іншими аналогічними поняттями, що застосовуються в Конституції України, законах України, міжнародних договорах, дає можливість дійти висновку щодо загального змісту безоплатної медичної допомоги. Він полягає у відсутності для всіх громадян обов`язку сплачувати за надану їм у державних і комунальних закладах охорони здоров`я медичну допомогу як у момент, так і до чи після її отримання. Словосполучення «безоплатність медичної допомоги» означає неможливість стягування з громадян плати за таку допомогу в державних і комунальних закладах охорони здоров`я у будь-яких варіантах розрахунків (готівкою або безготівкових): чи у вигляді «добровільних внесків» до різноманітних медичних фондів, чи у формі обов`язкових страхових платежів (внесків) тощо. 
У рішенні Конституційного Суду України від 25 листопада 1998 року N 15-рп/98 зазначається, що перелік платних медичних послуг не може вторгатися у межі безоплатної медичної допомоги і відповідно до вимог пункту 6 частини першої статті 92 Конституції України та Основ законодавства України про охорону здоров`я мають встановлюватись виключно законом.
Відповідно до статті 8 Основ законодавства України про охорону здоров`я, держава визнає право кожною громадянина України на охорону здоров`я і забезпечує його захист. Кожен громадянин має право на безоплатне отримання у державних та комунальних закладах охорони здоров`я медичної допомоги, до якої належать: екстрена медична допомога; первинна медична допомога; вторинна (спеціалізована) медична допомога, що надається за медичними показаннями у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я; третинна (високоспеціалізована) медична допомога, що надається за медичними показаннями у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я; паліативна допомога, що надається за медичними показаннями у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я. Держава гарантує безоплатне надання медичної допомоги у державних та комунальних закладах охорони здоров`я також за епідемічними показаннями та безоплатне проведення медично-соціальної експертизи.
Згідно з положеннями статті 3 Основ законодавства України про охорону здоров`я медична допомога - діяльність професійно підготовлених медичних працівників, спрямована на профілактику, діагностику, лікування та реабілітацію у зв`язку з хворобами, травмами, отруєннями і патологічними станами, а також у зв`язку з вагітністю та пологами.
Відповідно до частини першої статті 1 Програми подання громадянам гарантованої державою безоплатної медичної допомоги, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України № 955 від 11 липня 2002 року (чинній на момент виникнення спірних правовідносин), медична допомога - це вид діяльності, який включає комплекс заходів, спрямованих на оздоровлення та лікування пацієнтів у стані, що на момент її надання загрожує життю, здоров`ю і працездатності та здійснюється професійно підготовленими працівниками, які мають на це право відповідно до законодавства.
Статтею 18 Основ законодавства України про охорону здоров`я передбачено, що   фінансування охорони здоров`я здійснюється за рахунок Державного бюджету України, бюджетів місцевого   та регіонального   самоврядування, фондів медичного страхування, благодійних фондів та будь-яких інших джерел, не заборонених законодавством. Кошти, асигновані на охорону здоров`я, використовуються для забезпечення населенню гарантованого рівня медико-санітарної допомоги. Обсяги бюджетного фінансування визначаються з розрахунку на одного жителя. За рахунок Державного бюджету та бюджетів місцевого самоврядування фінансуються загальнодоступні для населення заклади охорони здоров`я. Кошти, не використані закладом охорони здоров`я, не вилучаються, і відповідне зменшення фінансування на наступний період не проводиться.
Відповідно до пункту 12 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України бюджетні установи - органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету. Бюджетні установи є неприбутковими
Зі змісту наведених правових норм вбачається, що фінансування державних та комунальних закладів охорони здоров`я здійснюється за рахунок державного бюджету та бюджетів місцевого самоврядування, що є однією з гарантій реалізації конституційного права громадян на безоплатну медичну допомогу. При цьому законодавець розмежовує безоплатну медичну допомогу та платні стоматологічні послуги, актуальні в умовах приватної та страхової медицини. 
Як встановлено судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів, статутами стоматологічних поліклінік передбачено, що комунальні 1-ша, 3-тя, 4-та та 5-та стоматологічні поліклініки м. Львова є закладами охорони здоров`я, які надають безоплатну медичну допомогу.
Разом з тим, відповідно до Типового положення про госпрозрахунковий підрозділ закладу охорони здоров`я, підпорядкованого управлінню охорони здоров`я департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради, затвердженого оспорюваним рішенням Львівської міської ради № 264 від 14 квітня 2015 року, прийнятим на виконання оскаржуваної ухвали, слідує, що ознакою госпрозрахунку (господарського розрахунку) є прибутковість та самоокупність, оскільки згідно із пунктом 1.3 цього положення підрозділ провадить діяльність на засадах повного госпрозрахунку та самоокупності; згідно із пунктом 5.1 цього положення основними джерелами фінансування підрозділу є, зокрема: кошти, одержані від населення за надання платних послуг; кошти, одержані від підприємств, установ, організацій, з якими укладено договори на медичне обслуговування їхніх працівників; інші надходження незаборонені законодавством України.
Згідно з наказом Головного управління Державного казначейства України від 11 серпня 1998 року № 63 «Про затвердження Інструкції про порядок використання і обліку позабюджетних коштів бюджетних установ та звітності про них» госпрозрахунок - діяльність, заснована на самоокупності та самофінансуванні (пункт 1.9 Інструкції).
Стосовно доводів скаржника про те, що оскаржувані рішення відповідачів не є регуляторними актами у розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та відповідно непоширення на процедуру їх прийняття його положень, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності (далі - державна регуляторна політика) - напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.
Прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Отже, законодавчо закріплено, що регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає певним ознакам.
Особливу увагу при визначенні акта регуляторним слід звертати на відносини, що є предметом регулювання цього акта.
Так, сфера дії Закону включає в себе: господарські відносини та адміністративні відносини - відносини між регуляторними органами та суб`єктами господарювання та/або між іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.
Господарський кодекс наступним чином визначає сферу господарських відносин - господарські відносини виникають у процесі організації та здійснення господарської діяльності між суб`єктами господарювання, а також між суб`єктами господарювання та іншими учасниками відносин у сфері господарювання.
При цьому під господарською діяльністю розуміється діяльність суб`єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність.
Господарський кодекс розрізняє наступні види господарської діяльності: підприємництво - це господарська діяльність, що здійснюється для досягнення економічних і соціальних результатів та з метою одержання прибутку; некомерційна господарська діяльність - це господарська діяльність, що здійснюється без мети одержання прибутку.
Слід наголосити, що державна регуляторна політика охоплює всі сфери та галузі, у яких можливе здійснення господарської та підприємницької діяльності, не забороненої законами України, та засоби державного регулювання такої діяльності, у яких держава будь-яким чином встановлює правила поведінки для суб`єктів господарювання.
Основними засобами регулюючого впливу держави є, зокрема: правила та процедури щодо входження на ринок і виходу з нього суб`єктів господарювання, їх створення та ліквідації; ліцензування певних видів господарської діяльності; дозвільна система на провадження певного виду господарської діяльності; правила та процедури, що регламентують певні види господарської діяльності, які не підпадають під дозвільну систему на провадження певного виду господарської діяльності; правила щодо обсягу та процедур подачі обов`язкової звітності; тарифне і нетарифне регулювання; організація державного контролю за господарською діяльністю; отримання погоджень від органів державної влади або третіх осіб.
Таким чином, регулюючий вплив держави на діяльність суб`єктів господарювання поширюється на всі правовідносини між суб`єктами господарювання, які мають місце в законодавчо регульованій сфері, а також охоплює собою адміністративні відносини між ними та органами влади під час реалізації прав та обов`язків, передбачених актами законодавства, нормативними та нормативно-правовими актами.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 27 березня 2019 року у справі № 826/15456/17.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідно до пункту 2.2.1 Статуту комунальної стоматологічної поліклініки м. Львова предметом діяльності поліклінік є: медична практика, дозволена законодавством закладам охорони здоров`я, як господарська діяльність, у межах переліку лікарських спеціальностей, відповідно до вимог чинного законодавства.
При цьому зі змісту ухвали Львівської міської ради № 4268 від 29 січня 2015 року вбачається, що нею передбачено утворення госпрозрахункових відділень з надання терапевтичної та хірургічної стоматологічної допомоги дорослому населенню, тобто фактично визначено новий порядок регулювання господарської діяльності стоматологічних поліклінік.
На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що ухвала Львівської міської ради № 4268 від 29 січня 2015 року є регуляторним актом, який не є нормативно-правовим актом, у розумінні статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», відтак, її прийняття та схвалення мало проводитись у спосіб, визначений цим Законом.
Зокрема, статтею 6 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено, що громадяни, суб`єкти господарювання, їх об`єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб`єктів господарювання, мають право:
- подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду;
- у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів;
- подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю;
- бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів;
- самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду;
- одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.
Крім того, статтею 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.
Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.
Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен:
визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми;
обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання;
обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них;
визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта;
визначити цілі державного регулювання;
визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин;
аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей;
описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта;
обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта;
обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави;
обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені;
оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги;
оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта;
обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта;
визначити показники результативності регуляторного акта;
визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.
Якщо проект регуляторного акта одночасно містить норми, що регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами чи іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, та норми, що регулюють інші суспільні відносини, а також індивідуально-конкретні приписи, то аналіз регуляторного впливу готується лише щодо норм, які регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.
Відповідно до статті 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» план діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів та зміни до нього оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації цього регуляторного органу, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення плану та змін до нього на офіційній сторінці відповідного регуляторного органу в мережі Інтернет.
Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.
Звіт про відстеження результативності регуляторного акта оприлюднюється шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації регуляторного органу, який прийняв цей регуляторний акт, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці цього регуляторного органу в мережі Інтернет.
Кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.
Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.
Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.
Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.
Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.
Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що оприлюднення регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій. При цьому, оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акту, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.
З наведеного слідує висновок про обов`язковість оприлюднення проекту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, що здійснюється з необхідності одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, чим, по суті, здійснюється забезпечення публічного обговорення проекту регуляторного акта. За таких обставин, проект регуляторного акта має бути оприлюдненим щонайменше 1 місяць до прийняття такого проекту. 
Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постанові від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а, від 27 листопада 2018 року у справі № №826/2507/18, від 20 лютого 2019 року у справі № 812/1177/18.
Разом з тим, судами попередніх інстанцій встановлено та не заперечується сторонами, що ухвалу Львівської міської ради № 4268 від 29 січня 2015 року прийнято без дотримання вищезазначених вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», що відповідно до статті 36 вказаного Закону є підставою для скасування регуляторного акта.
Також колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що оскаржувані рішення відповідачів передбачають, серед іншого, реорганізацію комунальних міських стоматологічних поліклінік, що матиме вплив на трудові права адміністративного, медичного та обслуговуючого персоналу закладів охорони здоров`я, а відтак вимагає дотримання встановлених законом гарантій для працівників. Створення госпрозрахункових відділень у межах існуючих штатних розписів супроводжуватиметься вирішенням питання про переведення однієї частини персоналу на роботу у новостворені відділення, а щодо іншої залишення на попередньому робочому місці.
Відповідно до статті 13 Закону України «Про оплату праці» оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань.
Судами попередніх інстанцій зі змісту ухвали Львівської міської ради № 4268 від 29 січня 2015 року та наказу Управління охорони здоров`я від 07 квітня 2015 року № 126 встановлено, що позивачів зобов`язують вносити зміни до їхніх статутів, кошторисів, положень, штатних розписів та інших документів з врахуванням статусу комунальних міських стоматологічних поліклінік як неприбуткових установ.
Згідно із частиною третьою статті 21 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» проекти нормативно-правових актів, які стосуються регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, розглядаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з урахуванням думки відповідних профспілок, об`єднань профспілок.
Частиною четвертою статті 97 КЗпП України встановлено, що власник, або уповноважений ним орган чи фізична особа не має права в односторонньому порядку приймати рішення з питань оплати праці, що погіршують умови, встановлені законодавством, угодами, колективними договорами
Зазначені норми конкретизовані у статутах комунальних стоматологічних поліклінік м. Львова, колективних договорах роботодавців/поліклінік та первинних профспілкових організацій комунальних стоматологічних поліклінік м. Львова Професійної спілки працівників охорони здоров`я України, Галузевій угоді між Міністерством охорони здоров`я України, об`єднанням роботодавців медичної та мікробіологічної промисловості України та Центральною Радою Профспілки працівників хімічних та нафтохімічних галузей промисловості України, якими, зокрема, визначено, що рішення з соціально-економічних питань, що стосуються діяльності поліклініки, розробляються і приймаються його органами управління за участю трудового колективу; зміни та доповнення до колективного договору вносяться в обов`язковому порядку у зв`язку із змінами чинного законодавства, генеральної, галузевої, регіональної та тарифних угод з питань, що є предметом колективного договору після проведення переговорів та досягнення згоди і набувають чинності після схвалення загальними зборами трудового колективу поліклініки і підписання представниками сторін; зміни в оплаті праці, в істотних умовах праці проводять за погодженням з виборними органами профспілкових організацій, з якими укладено колективний договір. 
Разом з тим, як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується наявними у матеріалах справи доказами, всупереч зазначеним нормам та вимогам локальних нормативно-правових актів, без погодження із відповідними органами трудових колективів, котрі заперечують проти внесення змін до встановленої й усталеної структури поліклінік, статутів, колективних договорів, штатних розписів, посадових інструкцій та інших документів закладів охорони здоров`я, проти зміни істотних умов праці та здійснюваної реорганізації у межах штатних розписів без гарантування працівникам мінімальної заробітної плати відповідачами були прийняті оскаржувані ухвала № 4268 від 29 січня 2015 року, наказ № 126 від 07 квітня 2015 року та рішення № 264 від 14 квітня 2015 року.
На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що ухвала Львівської міської ради від 29 січня 2015 року № 4268 «Про створення госпрозрахункових відділень стоматологічної допомоги дорослому населенню м. Львова», наказ Управління охорони здоров`я Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради від 07 квітня 2015 року № 126 «Про створення госпрозрахункових відділень стоматологічної допомоги дорослому населенню м. Львова» та рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 14 квітня 2015 року № 264 «Про затвердження Типового положення про госпрозрахунковий підрозділ комунального закладу охорони здоров`я м. Львова» є такими, що прийняті з порушенням вимог статей 1, 4, 5, 6, 8, 9, 11, 33, 34, 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», статті 97 КЗпП України, статті 21 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності», відтак, є протиправними та підлягають скасуванню.
Колегія суддів також враховує, що статтею 3 Конституції України передбачено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Гарантії права на охорону здоров`я закріплені у статті 49 Конституції України.
Дотримання глобальної відповідальності та зобов`язань у таких сферах, як, зокрема, охорона здоров`я також передбачено статтею 374 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони.
У преамбулі Основ законодавства України про охорону здоров`я зазначається, що кожна людина має природне невід`ємне і непорушне право на охорону здоров`я. Суспільство і держава відповідальні перед сучасним і майбутніми поколіннями за рівень здоров`я і збереження генофонду народу України, забезпечують пріоритетність охорони здоров`я в діяльності держави, поліпшення умов праці, навчання, побуту і відпочинку населення, розв`язання екологічних проблем, вдосконалення медичної допомоги і запровадження здорового способу життя.
Відповідно до статті 7 Основ законодавства України про охорону здоров`я держава згідно з Конституцією України гарантує всім громадянам реалізацію їх прав у сфері охорони здоров`я шляхом, зокрема, створення розгалуженої мережі закладів охорони здоров`я; надання всім громадянам гарантованого рівня медичної допомоги у обсязі, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Отже, сфера охорони здоров`я є пріоритетним напрямком діяльності держави та сферою особливого державного регулювання, що передбачає, зокрема, утворення та фінансування розгалуженої системи закладів охорони здоров`я.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 06 грудня 2019 року у справі № 826/10344/15.
Оскільки судом касаційної інстанції не встановлено неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні рішень судами першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до частини першої статті 350 КАС України касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Львівської міської ради залишити без задоволення.
Постанову Галицького районного суду м. Львова від 08 лютого 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2016 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                       Я.О. Берназюк 
Судді:                                                                                  І.В. Желєзний                                                                              
                                                                                                         Н.В. Коваленко