ПОСТАНОВА
Іменем України

27 грудня 2019 року 
Київ
справа №344/5303/17
адміністративне провадження №К/9901/20660/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №344/5303/17
за позовом ОСОБА_1 
до Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради, 
третя особа: ОСОБА_2 ,
про визнання бездіяльності протиправною і зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради
на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Гудима Л.Я., суддів Довгополова О.М., Пліша М.А.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 у квітні 2017 року звернулася з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради (далі також - "Виконком ради"), в якому просила визнати протиправною бездіяльність відповідача і зобов`язати його у місячний термін з дня набрання рішенням суду законної сили розглянути її заяву і прийняти відповідне рішення щодо встановлення над нею опіки та призначити її опікуном ОСОБА_2 .

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що відповідач всупереч статей 55, 56, 61-63 Цивільного кодексу України (далі - «ЦК України») та пунктів 1.3, 2.3 Правил опіки та піклування, затверджених наказом Державного комітету України у справах сім`ї та молоді, Міністерства освіти України, Міністерства охорони здоров`я України, Міністерства праці та соціальної політики України від 26 травня 1999 року №34/166/131/88 (далі - «Правила опіки та піклування»), протиправно не розглянув її заяву про призначення ОСОБА_2 опікуном позивача. Цю заяву ОСОБА_1 мотивувала тим, що за станом здоров`я вона не може самостійно здійснювати свої права та обов`язки. Натомість, Виконком ради її заяву не розглянув, а направив на адресу позивача листа, в якому роз`яснив, що з цим питанням ОСОБА_2 (внуку позивача) необхідно звернутися до суду, оскільки встановлення опіки та піклування над дорослою особою відбувається лише у випадку визнання її недієздатною або обмежено дієздатною. 

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Івано-Франківський міський суд Івано-Франківської області постановою від 17 липня 2017 року у задоволенні позову відмовив. Ця постанова мотивована тим, що за вимогами статті 61 ЦК України, встановлення опіки органом опіки і піклування (яким є відповідач) можливе тільки над малолітньою особою, а встановлення піклування над неповнолітньою особою, крім випадків, встановлених частинами першою та другою статті 60 ЦК України (тобто випадків, коли опіка чи піклування встановлюється судом). Інших випадків законом не передбачено. Тому суд, керуючись Законом України «Про звернення громадян», прийшов до висновку, що звернення позивача було розглянуто належним чином, їй було надано відповідь-роз`яснення у встановлений законом строк, а тому протиправна бездіяльність відповідача у такому разі відсутня. Інші вимоги є похідними від зазначеної, а тому також не можуть бути задоволені. 

Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 26 вересня 2017 року скасував постанову суду першої інстанції та прийняв нову, якою позов задовольнив частково:

- визнав протиправною бездіяльність відповідача щодо розгляду заяви ОСОБА_1 про встановлення опікуна; 

- зобов`язав Виконком ради в місячний термін розглянути заяву позивача щодо встановлення опіки та призначення опікуном ОСОБА_2 .

У задоволенні решти позовних вимог відмовив. 

Суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідач протиправно посилався на вимоги статті 60 ЦК України, відмовившись розглядати заяву позивача, оскільки ця норма визначає встановлення опіки та піклування виключно судом і в зазначений у ній перелік не входить встановлення судом піклування над особами, які за станом здоров`я не можуть самостійно захищати свої права. Враховуючи те, що ОСОБА_1 додала до заяви документи, які передбачені пунктами 3.3, 3.4 Правил опіки і піклування, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що не розглянувши заяву відповідача, Виконком ради допустив протиправну бездіяльність, а тому суд зобов`язав відповідача розглянути цю заяву. Відмовляючи у задоволенні позовної вимоги про зобов`язання Виконкому ради прийняте відповідне рішення за результатами розгляду заяви, суд керувався тим, що прийняття такого рішення належить до дискреційних повноважень відповідача. 

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі відповідач просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року, а постанову Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 17 липня 2017 року залишити в силі. 

На думку скаржника, постанова суду апеляційної інстанції суперечить обставинам справи і прийнята з порушенням норм матеріального і процесуального права. Так, відповідач вважає, що звернення (заява) ОСОБА_1 не могла бути розглянута на засіданні Виконкому ради, оскільки позивач не надала рішення суду про визнання її недієздатною, довідки лікувальної установи про відсутність у сім`ї майбутнього опікуна (піклувальника) захворювань, що перешкоджають влаштуванню до нього особи, що потребує опіки, а також довідки про стан здоров`я позивача і третьої особи. 

Тобто відповідач виходив з того, що призначення опікуна здійснюється виключно в судовому порядку і позивач не подала повного пакету документів, передбачених пунктом 3.3 Правил опіки та піклування (в тому числі й рішення суду про визнання її недієздатною). Натомість, відповідач вказує на те, що звернення ОСОБА_1 було розглянуте Департаментом соціальної політики Виконкому ради у встановленому законом порядку. 

Крім того, скаржник зазначає, що суди не звернули уваги на інститут помічника, що передбачений статтею 78 ЦК України, відповідно до якої дієздатна фізична особа, яка за станом здоров`я не може самостійно здійснювати свої права та виконувати обов`язки, має право обрати собі помічника. 

Позивач не надала суду свого відзиву на касаційну скаргу.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 
Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що ОСОБА_2 (онук позивача) з 5 жовтня 2016 року визначений особою, яка надає соціальні послуги його бабусі ОСОБА_1 та перебуває на обліку в Департаменті соціальної політики Виконкому ради як отримувач компенсації фізичним особам, які надають соціальні послуги. 

Позивач 30 січня 2017 року звернулася до відповідача із заявою про встановлення над нею опіки та призначення її онука ОСОБА_2 опікуном, посилаючись на статті 55, 56, 61-63 ЦК України, оскільки за станом здоров`я (72 роки) вона не може самостійно виконувати свої права та обов`язки і крім онука, який проживає разом із заявницею, більше ніхто не може надавати їй допомогу. Згода ОСОБА_2 на призначення його опікуном була наявна.

Заяву позивача розглянув Департамент соціальної політики Виконкому ради, який 23 лютого 2017 року надав позивачу відповідь, в якій вказано, що за вимогами статей 58, 59 та 60 ЦК України (зі змінами від 3 березня 2005 року) опіка за поданням органу опіки та піклування встановлюється судом над особою, яка визнається судом недієздатною. Крім того, у цьому листі Департамент соціальної політики повідомив, що згідно Положення про опікунську раду Виконкому ради на Департамент соціальної політики покладені обов`язки щодо ведення справ опіки, підготовки матеріалів опікунській раді, виконання рішень прийнятих опікунською радою щодо нагляду за діяльністю опікунів, обліку недієздатних громадян та призначених судом опікунів.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 11 Закону України «Про місцеве самоврядування» вiд 21 травня 1997 №280/97-ВР визначено, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Згідно підпункту 4 пункту «б» частини першої статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження щодо вирішення у встановленому законодавством порядку питань опіки і піклування.

Відповідно до статті 55 ЦК України опіка та піклування встановлюються з метою забезпечення особистих немайнових і майнових прав та інтересів малолітніх, неповнолітніх осіб, а також повнолітніх осіб, які за станом здоров`я не можуть самостійно здійснювати свої права і виконувати обов`язки.

Статтею 56 ЦК України передбачено, що органами опіки та піклування є районні, районні в містах Києві та Севастополі державні адміністрації, виконавчі органи міських, районних у містах, сільських, селищних рад.

Права та обов`язки органів, на які покладено здійснення опіки та піклування, щодо забезпечення прав та інтересів фізичних осіб, які потребують опіки та піклування, встановлюються законом та іншими нормативно-правовими актами.

Згідно пункту 1.1 Правил опіки та піклування, опіка (піклування) є особливою формою державної турботи про неповнолітніх дітей, що залишились без піклування батьків, та повнолітніх осіб, які потребують допомоги щодо забезпечення їх прав та інтересів.

Пунктом 3.3 цих Правил визначено перелік документів за наявності яких органи опіки і піклування призначають опікуна:

- повідомлення державних, громадських організацій або заяви громадянина (громадян);
- копії свідоцтва про народження особи, що потребує опіки, або іншого документа, який підтверджує її вік; 
- копія свідоцтва про смерть батьків або рішення суду про визнання громадянина безвісно відсутнім або оголошення їх померлими чи інших матеріалів, які підтверджують неможливість виховання дитини. Якщо опіка призначається над повнолітньою особою, - рішення суду про визнання даної особи недієздатною;
- акт обстеження умов життя особи, що потребує опіки, і опис її майна; 
- довідки про стан здоров`я особи, що потребує опіки (якщо вона раніше проживала окремо), та майбутнього опікуна (піклувальника);
- довідка про місце проживання майбутнього опікуна і його заява про прийняття на себе обов`язків про опіку;
- акт перевірки умов життя майбутнього опікуна та висновок від органів опіки та піклування за місцем проживання опікуна про можливість виконувати опікунські обов`язки;
- довідка лікувальної установи про відсутність в сім`ї майбутнього опікуна (піклувальника) захворювань, що перешкоджають влаштуванню до нього особи, що потребує опіки;
- документ про закріплення за дитиною житлової площі.

Пунктом 3.4. Правил опіки та піклування визначено перелік документів, за наявності яких органи опіки і піклування призначають піклувальника:

- повідомлення державних, громадських організацій або заява громадянина (громадян);
- копія свідоцтва про народження неповнолітньої особи, що потребує піклування, або рішення суду про визнання особи обмежено дієздатною;
- медичний висновок про стан здоров`я особи, що потребує піклування;
- довідка про місце проживання особи, що потребує піклування;
- заява майбутнього піклувальника про прийняття на себе обов`язків щодо піклування;
- довідки про стан здоров`я майбутнього піклувальника і про місце його проживання (лише при встановленні опіки над неповнолітнім);
- акт обстеження житлових умов майбутнього піклувальника (лише при встановленні піклування над неповнолітнім).

Відповідно до пункту 1.3 вказаних Правил органами, які приймають рішення щодо опіки і піклування, є районні, районні в містах Києві та Севастополі державні адміністрації, виконавчі комітети міських, районних у містах, сільських, селищних рад.

Пунктом 2.4 Правил опіки та піклування передбачено, що рішення про встановлення опіки (піклування) повинно бути прийняте не пізніше як у місячний термін з моменту, коли відповідному органові опіки та піклування стане відомо про потребу встановлення опіки чи піклування.

Згідно пункту 1.8 цих Правил рішення органів опіки і піклування про призначення чи звільнення опікунів і піклувальників від виконання своїх обов`язків, а також з інших питань опіки і піклування можуть бути оскаржені в установленому законом порядку.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України") суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Надаючи оцінку доводам скаржника про те, що позивач не подала повного пакету документів, передбачених пунктом 3.3 Правил опіки та піклування, в тому числі рішення суду про визнання її недієздатною, Верховний Суд виходить з такого. 

ЦК України регулює загальні питання щодо інституту опіки та піклування, зокрема, визначає випадки призначення опікунів і піклувальників судом (стаття 60 ЦК України), а також правові засади та випадки, в яких опікуни та піклувальники призначаються органами опіки та піклування (статті 56, 61 ЦК України). 

Проте процедура звернення громадян з відповідними заявами та переліки необхідних документів визначаються Правилами опіки та піклування. Ці Правила прийняті у 1999 році, тобто до прийняття ЦК України (набрав чинності 1 січня 2004 року), а тому, за загальним правилом, положення цих Правил можуть застосовуватись у тій частині, що не суперечить ЦК України як акту, що має вищу юридичну силу і прийнятий пізніше. 

Беручи до уваги те, що ЦК України є кодифікованим законом, що містить норми матеріального права і не визначає процедурні питання, Правила опіки та піклування можуть застосовуватись в частині процедури розгляду відповідних заяв та прийняття органами опіки та піклування відповідних рішень. 

Пункти 3.3, 3.4 Правил опіки та піклування визначають можливість громадянина звернутися до органу опіки і піклування із заявами про призначення опікуна чи піклувальника. Цими ж пунктами визначено перелік документів, які також подаються органу опіки і піклування залежно від суб`єкта, над якими встановлюється опіка/піклування.

Судами встановлено, позивач 30 січня 2017 року звернулася до відповідача як органу опіки і піклування із заявою, в якій, керуючись статтями 55, 56, 61-63 ЦК України та пунктами 1.3, 2.3 Правил опіки та піклування, просила прийняти рішення про встановлення над нею опіки і призначити її опікуном ОСОБА_2 .

Суд апеляційної інстанції також встановив, що до зазначеної заяви позивач додала такі документи: копія виписки з протоколу Лікарсько-консультативної комісії №4 від 4 жовтня 2016 року, в якій вказано, що ОСОБА_1 потребує стороннього догляду постійно і не здатна до самообслуговування; копія виписки з протоколу Лікарсько-консультативної комісії №5 від 4 жовтня 2016 року, згідно якої ОСОБА_2 може надавати соціальні послуги; копія довідки №02-02/75/7 від 24 жовтня 2016 року про склад сім`ї; копія довідки про отримання допомоги від 21 жовтня 2016 року №10147, видана ОСОБА_2 , та копія його заяви про призначення допомоги від 5 жовтня 2015 року.

Крім того, у заяві від 30 січня 2017 року одним із додатків до неї зазначено копію свідоцтва про народження. 

Тобто, позивач зверталася до відповідача не у порядку Закону України «Про звернення громадян», а у порядку, визначеному Правилами опіки та піклування, додаючи ті документи, які передбачені цими Правилами.

Як визначено у пунктах 1.8, 2.4 Правил опіки та піклування рішення про встановлення опіки (піклування) повинно бути прийняте не пізніше як у місячний термін з моменту, коли відповідному органові опіки та піклування стане відомо про потребу встановлення опіки чи піклування. Водночас рішення органів опіки і піклування про призначення чи звільнення опікунів і піклувальників від виконання своїх обов`язків, а також з інших питань опіки і піклування можуть бути оскаржені в установленому законом порядку.

Викладеним підтверджується, що орган опіки і піклування має право приймати рішення про призначення, звільнення опікунів чи піклувальників, а також з інших питань опіки і піклування. 

Враховуючи те, що ОСОБА_1 зверталася із заявою у порядку, визначеному Правилами опіки та піклування, то ця заява мала бути розглянута відповідно до цих Правил з прийняттям відповідного рішення, яке б містило обґрунтування підстав для задоволення заяви або відмови у її задоволенні. Натомість, відповідач обмежився роз`ясненнями щодо відсутності у нього компетенції розглядати заяву позивача про призначення їй опікуна та можливість третьої особи звернутися з цим питанням до суду для отримання рішення про визнання ОСОБА_1 недієздатною. Зі змісту цього листа випливає те, що відповідач не надав будь-якої оцінки тому, що із заявою звернулася фізична особа, яка є дієздатною, однак не може здійснювати свої права та обов`язки за станом здоров`я. Тобто відповідач ухилився від розгляду цієї заяви по суті. 

За таких обставин та правового регулювання, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що відповідач допустив протиправну бездіяльність щодо розгляду заяви позивача у порядку, встановленому Правилами опіки та піклування. 

Верховний Суд відхиляє доводи скаржника про те, що позивач не надала повного пакету документів, передбачених пунктом 3.3 Правил опіки та піклування, оскільки відповідач не пов`язував свою відмову у розгляді заяви з цим фактом (обмежився лише відсутністю судового рішення), тоді як суд апеляційної інстанції встановив, що до заяви додавалися інші документи, що передбачені цими Правилами. Так, у листі-роз`ясненні Департаменту соціальної політики Виконкому ради не зазначено жодної інформації щодо невідповідності повного пакету документів вимогам, визначеним пунктом 3.3 Правил опіки та піклування.

Також Верховний Суд не надає оцінку доводам скаржника щодо неврахування судом апеляційної інстанції положень статті 78 ЦК України щодо інституту помічника, оскільки ці аргументи відповідач під час судового розгляду не наводив, суди їм оцінку не надавали і відповідні обставини не досліджували.

Отже, Верховний Суд дійшов висновку, що аргументи, наведені відповідачем у касаційній скарзі, не спростовують правильність висновків суду апеляційної інстанції, а тому відсутні підстави для скасування оскаржуваного судового рішення.

У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах "Проніна проти України" (пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої й апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради залишити без задоволення. 

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….

Н.М. Мартинюк
А.В. Жук
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду