ПОСТАНОВА
Іменем України
18 лютого 2020 року
м. Київ
Справа № 912/2730/18
Провадження № 12-170гс19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С.,
судді-доповідача Уркевича В. Ю.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Яновської О. Г.,
за участю секретаря судового засідання Королюка І. В.,
позивача - Регіонального відділення Фонду державного майна України у Кіровоградській області (представник - Гвоздік О. В.),
розглянула у відкритому судовому засіданні справу № 912/2730/18 за позовом Регіонального відділення Фонду державного майна України у Кіровоградській області до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Державного підприємства «Олександрійський шовкорадгосп», про визнання протиправним та скасування наказу про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 18 червня 2019 року (головуючий суддя Орєшкіна Е. В., судді Широбокова Л. П., Іванов О. Г.) і рішення Господарського суду Кіровоградської області від 27 лютого 2019 року (суддя Макаренко Т. В.) та
УСТАНОВИЛА:
ІСТОРІЯ СПРАВИ 
Короткий зміст позовних вимог
1.     У жовтні 2018 року Регіональне відділення Фонду державного майна України у Кіровоградській області (далі - РВ ФДМУ) звернулося до Господарського суду Кіровоградської області з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області (далі - ГУ Держгеокадастру) про визнання протиправним та скасування наказу ГУ Держгеокадастру від 13 жовтня 2017 року № 11-8003/14-17-СГ «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою» (далі - наказ).
2.     Позовні вимоги обґрунтовані тим, що у зв`язку зі зміною приватизаційного законодавства оскаржуваний наказ ГУ Держгеокадастру порушує норми чинного законодавства та знецінює вартість єдиного майнового комплексу Державного підприємства (далі - ДП «Олександрійський шовкорадгосп»), для якого оформлена у встановленому порядку в користування земельна ділянка загальною площею 304,8819 га.
3.      РВ ФДМУ 08 січня 2019 року подано заяву про зміну підстави позову щодо додаткового застосування до заявлених підстав позову положень частини четвертої статті 12 Закону України від 04 березня 1992 року № 2163-ХІІ «Про приватизацію державного майна»  (далі - Закон № 2163-ХІІ), чинного на час прийняття оскаржуваного наказу.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
4.     Наказом РВ ФДМУ від 07 серпня 2012 року № 276 «Про прийняття рішення про приватизацію Державного підприємства - Олександрійський шовкорадгосп» вирішено приватизувати ДП «Олександрійський шовкорадгосп».
5.     Відповідно до акта приймання-передачі від 30 грудня 2015 року, затвердженого наказом РВ ФДМУ від 31 грудня 2015 року № 555, єдиний майновий комплекс ДП «Олександрійський шовкорадгосп» передано зі сфери управління Міністерства аграрної політики та продовольства України до сфери управління РВ ФДМУ.
6.     Наказом ГУ Держгеокадастру від 31 січня 2017 року № 11-733/14-17-СГ «Про затвердження документації із землеустрою та надання земельних ділянок у постійне користування без зміни цільового призначення» затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у постійне користування для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, розташованих на території Андріївської сільської ради Олександрійського району Кіровоградської області. Надано ДП «Олександрійський шовкорадгосп» у постійне користування земельні ділянки площею 304,8819 га, у тому числі: 187,2205 га - багаторічні насадження, 97,3073 га - рілля, 20,3541 га - пасовища.
7.     Наказом ГУ Держгеокадастру від 13 жовтня 2017 року № 11-733/14-17-СГ «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою» надано ДП «Олександрійський шовкорадгосп» дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо приватизації земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у його постійному користуванні, із цільовим призначенням - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, розташованих на території Андріївської сільської ради Олександрійського району Кіровоградської області, за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності загальною площею 304,8819 га, у тому числі 187,2205 га - багаторічні насадження, 97,3073 га - рілля, 20,3541 га - пасовища.
8.     За матеріалами справи, працівниками ДП «Олександрійський шовкорадгосп» та прирівняними до них особами (пенсіонерами із числа колишніх працівників) подано до ГУ Держгеокадастру клопотання про передачу у власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення із земель, що знаходяться в постійному користуванні ДП «Олександрійський шовкорадгосп» на підставі статей 25, 118 Земельного кодексу України (т. 1, а. с.171-198).
9.     Наказом Фонду державного майна України (далі - ФДМУ) від 27 березня 2018 року № 447 «Про затвердження переліків об`єктів малої приватизації, що підлягають приватизації в 2018 році» скасовано всі рішення РВ ФДМУ, прийняті щодо приватизації ДП  «Олександрійський шовкорадгосп».
10.  На виконання наказу ФДМУ від 27 березня 2018 року № 447 «Про затвердження переліків об`єктів малої приватизації, що підлягають приватизації в 2018 році» позивачем видано наказ від 25 квітня 2018 року № 186 «Про прийняття рішення про приватизацію об`єкта малої приватизації - єдиного майнового комплексу Державного підприємства «Олександрійський шовкорадгосп», згідно з яким приватизацію вирішено здійснити шляхом продажу на аукціоні.
11.  На переконання позивача, оспорюваний наказ прийнято з порушенням вимог чинного законодавства, що перешкоджає продажу єдиного майнового комплексу ДП  «Олександрійський шовкорадгосп» і стало причиною звернення до суду із цим позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 
12.  Рішенням Господарського суду Кіровоградської області від 27 лютого 2019 року, залишеним без змін постановою Центрального апеляційного господарського суду від 18 червня 2019 року, позовні вимоги задоволено повністю. Визнано недійсним оспорюваний наказ ГУ Держгеокадастру. 
13.  Рішення судів попередніх інстанцій мотивовані тим, що оспорюваний наказ прийнято з порушенням вимог чинного законодавства, зокрема приписів Закону України від 10 липня 1996 року № 290/96-ВР «Про особливості приватизації майна в агропромисловому комплексі» (далі - Закон № 290/96-ВР) та Указу Президента України від 08 серпня 1995 року № 720/95 «Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям» (далі - Указ № 720/95), до завершення приватизації ДП  «Олександрійський шовкорадгосп» шляхом перетворення в колективне сільськогосподарське підприємство.
14.  При цьому суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний господарський суд, зазначив, що позивач просив визнати оскаржуваний наказ протиправним та скасувати його. Суди вказали, що рішення органу місцевого самоврядування у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, тому в цьому випадку, на думку судів, вимога щодо визнання наказу недійсним, а не протиправним, буде саме тим ефективним способом захисту, який виходячи із суті спору зможе відновити порушене право позивача.
Короткий зміст наведених у касаційній скарзі вимог
15.  У серпні 2019 року до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ГУ Держгеокадастру на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 18 червня 2019 року і рішення Господарського суду Кіровоградської області від 27 лютого 2019 року, у якій скаржник, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить скасувати судові рішення попередніх інстанцій та закрити провадження у справі.
Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
16.  Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду ухвалою від 27 вересня 2019 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ГУ Держгеокадастру та передав справу № 912/2730/18 разом із цією касаційною скаргою на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 302 Господарського процесуального кодексу України.
17.  За частиною шостою статті 302 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній на момент постановлення Касаційним господарським судом у складі Верховного Суду ухвали від 27 вересня 2019 року) справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду у всіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб`єктної юрисдикції.
18.  Оскільки ГУ Держгеокадастру оскаржує постанову Центрального апеляційного господарського суду від 18 червня 2019 року і рішення Господарського суду Кіровоградської області від 27 лютого 2019 року в цій справі з підстав порушення судами правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 15 жовтня 2019 року справу прийняла та призначила до розгляду.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
19.  Касаційну скаргу ГУ Держгеокадастру мотивовано тим, що господарські суди попередніх інстанцій помилково віднесли цей спір до категорії господарських, оскільки, на його думку, оскаржуваний позивачем наказ є рішенням розпорядчого характеру, прийнятим з метою реалізації відповідачем своїх контрольних функцій у сфері управління, наслідком виконання якого є не набуття речового права на земельні ділянки, а лише складання відповідного проекту землеустрою щодо їх відведення, тобто після реалізації спірного наказу не виникає цивільне речове право, у зв`язку із чим цей спір повинен вирішуватися в порядку адміністративного судочинства.
Доводи позивача
20.  РВ ФДМУ у своєму відзиві на касаційну скаргу ГУ Держгеокадастру зазначило, що суди попередніх інстанцій при розгляді цієї справи, посилаючись на пункти 2 та 6 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України, правомірно розглянули справу в порядку господарського судочинства.
21.  Крім цього, РВ ФДМУ у відзиві звернуло увагу на те, що Кіровоградським окружним адміністративним судом у справі № 811/1522/18 за позовом РВ ФДМУ до ГУ Держгеокадастру, третя особа - ДП  «Олександрійський шовкорадгосп», про визнання протиправним та скасування наказу встановлено, що в цій справі існує спір між юридичними особами щодо розпорядження майном, а також спір стосується приватизації майна, тому відноситься до юрисдикцій господарських судів, у зв`язку із чим ухвалою вказаного суду від 27 вересня 2018 року закрито провадження в адміністративній справі та роз`яснено позивачу про право на звернення до суду в порядку господарського судочинства.
22.  У судовому засіданні представник РВ ФДМУ заперечив проти касаційної скарги та наголосив на тому, що рішення судів попередніх інстанцій прийняті з дотриманням норм матеріального і процесуального права, у зв`язку із чим просив залишити їх без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Щодо юрисдикції суду
23.  Обґрунтовуючи касаційну скаргу, ГУ Держгеокадастру зазначило, що спір у цій справі пов`язаний з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень та є публічно-правовим, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів.
24.  Визначаючи юрисдикційність спору, суди повинні з`ясувати, чи спір є приватноправовим або публічно-правовим; чи виник він з відносин, урегульованих нормами цивільного права; чи пов`язані ці відносини зі здійсненням сторонами цивільних або інших майнових прав на земельні ділянки на засадах рівності; чи виник спір щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень при реалізації ним управлінських функцій у сфері земельних правовідносин.
25.  Суб`єктами права власності на землю (земельну ділянку) є, зокрема, держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади, - на землі державної власності та територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності.
26.  Постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 затверджено Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Положення), пунктом 1 якого визначено, що Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
27.  Постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 5 «Про утворення територіальних органів Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру» утворені як юридичні особи публічного права територіальні органи Держгеокадастру, у тому числі й ГУ Держгеокадастру.
28.  Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених Земельним кодексом України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи (підпункт 31 пункту 4 Положення).
29.  Стаття 15-1 Земельного кодексу України визначає повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, зокрема щодо: внесення в установленому порядку пропозицій щодо розпорядження землями державної та комунальної власності, встановлення меж області, району, міста, району в місті, села і селища, регулювання земельних відносин; розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом.
30.  Статтею 25 Земельного кодексу України визначено порядок приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, зокрема визначено, що при приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій земельні ділянки передаються працівникам цих підприємств, установ та організацій, працівникам державних та комунальних закладів освіти, культури, охорони здоров`я, розташованих на території відповідної ради, а також пенсіонерам з їх числа з визначенням кожному з них земельної частки (паю).
31.  Частинами третьою - п`ятою статті 118 цього Кодексу передбачено, що громадяни - працівники державних та комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, а також пенсіонери з їх числа, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельних ділянок, які перебувають у постійному користуванні цих підприємств, установ та організацій, звертаються з клопотанням про приватизацію цих земель до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
32.  Відповідний орган місцевого самоврядування або орган виконавчої влади в місячний термін розглядає клопотання і надає дозвіл підприємствам, установам та організаціям на розробку проекту приватизації земель.
33.  Передача земельних ділянок у власність громадянам - працівникам державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, а також пенсіонерам з їх числа провадиться після затвердження проекту приватизації земель у порядку, встановленому цим Кодексом.
34.  Згідно із частиною четвертою статті 122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
35.  Положеннями частин сьомої, десятої, одинадцятої статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
36.  Отже, наведеними нормами права встановлені підстави, порядок, строки передачі земельних ділянок у власність громадянам - працівникам державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, а також пенсіонерам з їх числа і визначені органи, уповноважені розглядати ці питання.
37.  Стаття 15 Цивільного кодексу України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
38.  Якщо порушення своїх прав особа вбачає в наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
39.  Велика Палата Верховного Суду неодноразово вирішувала питання щодо юрисдикційної належності спору, предметом якого є оскарження рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування про надання або відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
40.  Так, у постановах від 11 вересня 2019 року у справі № 924/174/18 (провадження № 12-82гс19),  від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц (провадження № 14-5зц18), від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц (провадження № 14-120цс18), від 30 травня 2018 року у справі № 826/5737/16 (провадження № 11-475апп18), від 19 червня 2018 року у справі № 922/864/17 (провадження № 12-61гс18) Велика Палата Верховного суду дійшла висновку про те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи користування, а відмова особі в наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови в затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність у неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.
41.  Проект технічної документації земельної ділянки не визначений законом як підстава набуття права на земельну ділянку і не є правовстановлюючим документом.
42.  Якщо особа звертається до відповідного органу з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту технічної документації щодо земельної ділянки, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідне рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
43.  Згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
44.  На підставі пункту 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
45.  Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
46.  Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
47.  Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
48.  Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
49.  Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
50.  Розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
51.  Як установили суди попередніх інстанцій, наказом ГУ Держгеокадастру від 31 січня 2017 року № 11-733/14-17-СГ «Про затвердження документації із землеустрою та надання земельних ділянок у постійне користування без зміни цільового призначення» надано в постійне користування ДП «Олександрійський шовкорадгосп» спірну земельну ділянку.
52.  Крім цього, з установлених судами фактичних обставин справи вбачається, що спір виник щодо правомірності наказу ГУ Держгеокадастру про надання дозволу на розробку проекту технічної документації щодо земельних ділянок, які є державною власністю і знаходяться в постійному користуванні третьої особи у цій справі - ДП «Олександрійський шовкорадгосп».
53.  Відповідно до частини першої статті 5 Закону України від 9 грудня 2011 року № 4107-VI «Про Фонд державного майна України» ФДМУ у сфері приватизації державного майна здійснює, зокрема, повноваження власника державного майна, у тому числі корпоративних прав, у процесі приватизації та контролює діяльність підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління.
54.  Суди попередніх інстанцій установили, що після прийняття рішення про приватизацію ДП «Олександрійський шовкорадгосп» управління останнім перейшло до РВ ФДМУ.
55.  Таким чином, повноваження власника державного майна - єдиного майнового комплексу ДП «Олександрійський шовкорадгосп», до складу якого входить і спірна земельна ділянка, здійснює РВ ФДМУ.
56.  Господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності, та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах щодо приватизації майна, крім спорів про приватизацію державного житлового фонду; справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, у тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці; справи у спорах щодо оскарження актів (рішень) суб`єктів господарювання та їх органів, посадових та службових осіб у сфері організації та здійснення господарської діяльності, крім актів (рішень) суб`єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій, та спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем (пункти 2, 6, 10 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України).
57.  Оскільки у цій справі встановлено наявність існуючого речового права на спірні земельні ділянки, а наказ відповідача, який оскаржується, - про надання дозволу на розробку проекту технічної документації щодо приватизації земель сільськогосподарського призначення державної власності з метою передання їх у власність (користування) іншим особам може спричинити порушення речового права ДП «Олександрійський шовкорадгосп» (права постійного користування земельною ділянкою), яке перебуває в процесі приватизації та повноваження власника державного майна якого (єдиного майнового комплексу ДП «Олександрійський шовкорадгосп») здійснює РВ ФДМУ, то висновок судів попередніх інстанцій про існування цивільно-правового спору є правильним. Звідси доводи скаржника про публічно-правовий характер спірних правовідносини є необґрунтованими.
58.  Додатково Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що Кіровоградським окружним адміністративним судом у справі № 811/1522/18 за позовом РВ ФДМУ до ГУ Держгеокадастру, третя особа - ДП  «Олександрійський шовкорадгосп», про визнання протиправним та скасування наказу ухвалою від 27 вересня 2018 року закрито провадження в адміністративній справі та роз`яснено позивачу про право на звернення до суду в порядку господарського судочинства.
59.  Отже, з огляду на суб`єктний склад учасників спору, предмет і підставу позову, а також характер спірних правовідносин Велика Палата Верховного Суду вважає, що суди попередніх інстанцій правильно розглянули цю справу в порядку господарського судочинства.
Щодо вирішення спору по суті
60.  Приймаючи рішення у справі про задоволення позову, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що спірний наказ видано, зокрема, без дотримання положень вимог Закону № 290/96-ВР та Указу № 720/95, з приводу чого Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.
61.  Суди попередніх інстанцій встановили, що ДП «Олександрійський шовкорадгосп» з 07 серпня 2012 року перебуває в процесі приватизації (згідно з наказом РВ ФДМУ від 07 серпня 2012 року № 276).
62.  Відповідно до статті 11 Закону № 2163-ХІІ (чинного на момент прийняття оскаржуваного наказу; втратив чинність у зв`язку з набранням чинності Законом України від 18 січня 2018 року № 2269-VIII «Про приватизацію державного і комунального майна»; далі - Закон № 2269-VIII) порядок приватизації державного майна передбачає, зокрема: опублікування списку об`єктів, які підлягають приватизації, в офіційних друкованих виданнях державних органів приватизації та місцевій пресі; прийняття рішення про приватизацію; опублікування інформації про прийняття рішення про приватизацію об`єкта; проведення аудиторської перевірки фінансової звітності підприємства, що приватизується; проведення у випадках, передбачених законодавством, екологічного аудиту об`єкта приватизації; затвердження плану приватизації або плану розміщення акцій акціонерних товариств, створених у процесі приватизації та корпоратизації, та їх реалізацію.
63.  За змістом частини четвертої статті 12 Закону № 2163-ХІІ у місячний строк з моменту прийняття рішення про приватизацію майна державного підприємства орган, що здійснює управління майном цього підприємства, передає у встановленому порядку державним органам приватизації функції з управління цим майном, крім майна, що не підлягає приватизації, в тому числі матеріальних носіїв секретної інформації. З моменту прийняття рішення про приватизацію об`єкта стосовно його майна (нерухомого майна, інших необоротних активів) та земельної ділянки державної власності, на якій розташований такий об`єкт, забороняється: здійснення операцій (дій), внаслідок яких може відбутися відчуження зазначеного майна чи зменшення його вартості або зменшення розміру земельної ділянки державної власності; обмін, іпотека або застава майна; списання основних засобів, що мають залишкову вартість; безоплатна передача та реалізація майна для погашення заборгованості; передача майна в оренду; внесення майна до статутного капіталу інших суб`єктів господарювання, передача майна в управління та здійснення операцій з борговими вимогами і зобов`язаннями (факторинг), якщо за період з моменту прийняття такого рішення сума вартості майна, що відчужується, або зобов`язань перевищує 5 відсотків підсумку балансу підприємства за останній звітний період, але не більш як 250 мінімальних заробітних плат протягом одного календарного року; вчинення дій, які можуть призвести до обмеження (обтяження) прав на земельну ділянку державної власності, на якій розташований такий об`єкт; зміна номінальної вартості або кількості акцій без зміни розміру статутного капіталу акціонерного товариства; прийняття рішень про збільшення або зменшення статутного капіталу, крім випадків збільшення статутного капіталу на суму збільшення вартості власного капіталу товариства; прийняття рішень про припинення господарської організації шляхом злиття, приєднання, поділу, виділення, перетворення.
64.  Частиною шостою статті 12 Закону № 2163-ХІІ установлено, що приватизація об`єкта вважається завершеною з моменту його продажу або завершення розміщення всіх акцій, передбачених до продажу планом приватизації (розміщення акцій), і оформляється рішенням відповідного державного органу приватизації.
65.  Таким чином, з моменту прийняття РВ ФДМУ наказу від 07 серпня 2012 року № 276 «Про прийняття рішення про приватизацію Державного підприємства - Олександрійський шовкорадгосп» на ДП «Олександрійський шовкорадгосп» поширюються обмеження щодо розпорядження майном та земельною ділянкою державної власності, визначені частиною четвертою статті 12 Закону № 2163-ХІІ, які діють до завершення приватизації об`єкта.
66.  Водночас під час чинності зазначених обмежень 28 липня 2017 року ДП «Олександрійський шовкорадгосп» видано наказ № 17 «Про створення комісії з розроблення проекту організації розпаювання землі та визначення розміру земельних часток (паїв)» (т. 1, а. с 159).
67.  Рішенням загальних зборів трудового колективу ДП «Олександрійський шовкорадгосп» (протокол від 01 серпня 2017 року № 3 ), серед іншого, затверджено список працівників та прирівняних до них осіб (колишніх працівників, а зараз - пенсіонерів) ДП «Олександрійський шовкорадгосп» і працівників державних та комунальних закладів освіти, культури, охорони здоров`я, а також пенсіонерів з їх числа, які відповідно до статті 25 Земельного кодексу України мають право на отримання земельних ділянок із земель, що перебувають у постійному користуванні ДП «Олександрійський шовкорадгосп».
68.  Вказані особи, визначені зазначеним рішенням загальних зборів, звернулися до ГУ Держгеокадастру з клопотаннями про надання дозволів ДП «Олександрійський шовкорадгосп» на розробку проекту землеустрою щодо приватизації земель, що знаходяться в постійному користуванні ДП «Олександрійський шовкорадгосп»; про передачу у власність кожному з них земельної ділянки сільськогосподарського призначення із земель, що знаходяться в постійному користуванні ДП «Олександрійський шовкорадгосп», у розмірі 2 га (т. 1, а. с 171-198).
69.  За результатами розгляду зазначених клопотань ГУ Держгеокадастру видано оспорюваний наказ.
70.  Звідси оспорюваний наказ ГУ Держгеокадастру, реалізація якого може призвести до зменшення вартості єдиного майнового комплексу ДП «Олександрійський шовкорадгосп» внаслідок зменшення розміру земельної ділянки державної власності, що перебуває в постійному користуванні ДП «Олександрійський шовкорадгосп», виданий усупереч приписам частини четвертої статті 12 Закону № 2163-ХІІ, а тому є таким, що порушує права власника державного майна, повноваження якого здійснює РВ ФДМУ, що є підставою для визнання наказу недійсним.
71.  Натомість суди попередніх інстанцій зазначили, що підставою для визнання недійсним оспорюваного наказу є його прийняття до завершення приватизації ДП «Олександрійський шовкорадгосп» шляхом перетворення останнього в колективне сільськогосподарське підприємство, чим порушено законодавство, зокрема норми Закону № 290/96-ВР та Указу  № 720/95.
72.  Так, відповідно до статті 5 Закону № 290/96-ВР (чинного на момент прийняття оскаржуваного наказу; втратив чинність у зв`язку з набранням чинності Законом № 2269-VIII) приватизація майна радгоспів та інших державних сільськогосподарських підприємств здійснюється шляхом перетворення їх у колективні сільськогосподарські підприємства або в акціонерні товариства за рішенням загальних зборів (зборів уповноважених).
73.  Натомість згідно з пунктом 1 Указу № 720/95 паюванню підлягають сільськогосподарські угіддя, передані у колективну власність колективним сільськогосподарським підприємствам, сільськогосподарським кооперативам, сільськогосподарським акціонерним товариствам, у тому числі створеним на базі радгоспів та інших державних сільськогосподарських підприємств.
74.  Звідси слідує, що суди першої та апеляційної інстанцій безпідставно застосували до спірних правовідносин приписи Закону № 290/96-ВР, яким питання приватизації земель державних сільськогосподарських підприємств їх працівниками не регламентуються. Також застосуванню не підлягали й положення Указу № 720/95 щодо паювання земель, переданих сільськогосподарським підприємствам у колективну власність, оскільки земельна ділянка, закріплена за ДП «Олександрійський шовкорадгосп» на праві постійного користування, перебуває в державній власності.
75.  За таких обставин суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про задоволення позовних вимог, однак виходили з інших мотивів, які є необґрунтованими. Тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій слід змінити, виклавши їх мотивувальні частини в редакції цієї постанови.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
76.  Відповідно до пункту 3 частини першої статті 308 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
77.  Згідно з положеннями статті 311 Господарського процесуального кодексу України підставами для зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.
78.  З огляду на викладене касаційна скарга ГУ Держгеокадастру підлягає задоволенню частково. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій слід змінити, виклавши їх мотивувальні частини в редакції цієї постанови.
Щодо судових витрат
79.  Відповідно до частини чотирнадцятої статті 129 Господарського процесуального кодексу України якщо суд апеляційної, касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
80.  За змістом пункту 1 частини четвертої статті 129 Господарського процесуального кодексу України у разі відмови в позові судові витрати, пов`язані з розглядом справи, покладаються на позивача.
81.  З огляду на висновок Великої Палати Верховного Суду про зміну мотивувальної частини судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і залишення без змін резолютивної частини цих рішень, якими позовні вимоги задоволено, судові витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, покладаються на скаржника.
Керуючись статтями 300-302, 308, 311, 314-317 Господарського процесуального кодексу України, Велика Палата Верховного Суду
П О С Т А Н О В И Л А:
1. Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області задовольнити частково.
2. Постанову Центрального апеляційного господарського суду від 18 червня 2019 року та рішення Господарського суду Кіровоградської області від 27 лютого 2019 року у справі № 912/2730/18 змінити, виклавши їх мотивувальні частини в редакції цієї постанови.
3. В іншій частині постанову Центрального апеляційного господарського суду від 18 червня 2019 року та рішення Господарського суду Кіровоградської області від 27 лютого 2019 року у справі № 912/2730/18 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя	 	                       В. С. Князєв	
Суддя-доповідач	 	             	 	В. Ю. Уркевич	
Судді:	 	Н. О. Антонюк	 	О. С. Золотніков	
 	 	Т. О. Анцупова	 	О. Р. Кібенко	
 	 	С. В. Бакуліна 	 	  Л. М. Лобойко	
 	 	В. В. Британчук	 	  Н. П. Лященко	
 	 	М. І. Гриців	 	  О. Б. Прокопенко	
 	 	Д. А. Гудима	 	  В. В. Пророк	
 	 	В. І. Данішевська	 	  Л. І. Рогач	
 	 	Ж. М. Єленіна	 	  О. М. Ситнік	
 	 	 	 	  О. Г. Яновська