Постанова
Іменем  України 
 
12 лютого 2020 року
 
м. Київ
 
справа № 495/10985/17
провадження № 61-47543св18
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Червинської М. Є. (суддя-доповідач),
суддів: Бурлакова С. Ю., Зайцева А. Ю., Коротенка Є. В., Коротуна В. М.,
 
учасники справи:
позивач - перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області,
відповідачі:  Затоківська селищна рада Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, ОСОБА_1 ,
треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради Одеської області,
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області на ухвалу Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області у складі судді Шевчук Ю. В. від                         18 квітня 2018 року та постанову апеляційного суду Одеської області у складі колегії суддів: Цюри Т. В., Сегеди С. М., Кононенко Н. А. від 23 жовтня 2018 року,
ВСТАНОВИВ: 
 
1.Описова частина
Короткий зміст позовних вимог
 
У грудні 2017 року перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області звернувся до суду з позовом до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, ОСОБА_1 , треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, про визнання незаконним рішення та недійсним свідоцтва про право власності на земельну ділянку.
 
Позовна заява мотивована тим, що рішення Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області від 29 грудня                   2014 року № 2690, яке стало підставою для набуття права власності на земельну ділянку площею 0,0919 га для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , відповідачем  ОСОБА_1 , а у подальшому - ОСОБА_3 , є таким, що винесено з порушенням вимог чинного законодавства, оскільки проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність не розроблявся, межі земельної ділянки не узгоджені з Генеральним планом смт Затока та відсутній детальний план території. Затоківська селищна рада незаконного розпорядилася спірною земельною ділянкою рекреаційного призначення, розташованої на узбережжі Чорного моря, яка призначена для організації відпочинку громадян.
 
Посилаючись на вказані обставини, позивач просив визнати незаконним рішення Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області від 29 грудня 2014 року № 2690 «Про передачу                              гр. ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0919 га для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 »; визнати недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно серії, індексний номер 32636054 щодо вказаної земельної ділянки.
 
Короткий зміст ухвали суду першої інстанції
 
Ухвалою Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 18 квітня 2018 року клопотання представника ОСОБА_3 про залишення без розгляду позовної заяви першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури задоволено.
 
Позовну заяву першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, ОСОБА_1 , треті особи:                         ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , виконавчий комітет                                      Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, про визнання незаконним рішення та недійсним свідоцтва про право власності на земельну ділянку залишено без розгляду.
 
Судове рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що з наданих першим заступником керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури матеріалів до позовної заяви вбачається відсутність інформації про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах та доказів про повідомлення позивачем Держгеокадастр та (або) його територіальні управління про здійснення представництва його інтересів в суді. Позивачем не надано доказів того, що Держгеокадастр, як орган компетентний здійснювати нагляд за дотриманням законодавства у спірних правовідносинах, звертався до прокурора або органу місцевого самоврядування Затоківської селищної ради з клопотання про відновлення порушених прав та приведення у відповідність до законодавства прийнятого селищною радою рішення з питань регулювання земельних відносин. Тому позовна заява першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури підлягає залишенню без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України.
 
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
 
Постановою апеляційного суду Одеської області від 23 жовтня 2018 року апеляційну скаргу виконувача обов`язків керівника Білгород-Дністровської  місцевої прокуратури Муравйова П. залишено без задоволення, ухвалу Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 18 квітня 2018 року залишено без змін.
 
Судове рішення апеляційного суду мотивоване тим, що суд першої інстанції відповідно до вимог пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України              правильно залишив позов без розгляду, оскільки позивач не довів наявність повноважень для самостійного звернення до суду з указаним позовом за наявності уповноваженого державного органу - Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, яка уповноважена представляти інтереси держави у спірних правовідносинах.
 
Узагальнені доводи вимог касаційної скарги
 
До Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника прокурора Одеської області, у якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, заявник просить зазначені судові рішення судів попередніх інстанцій скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
 
Касаційна скарга мотивована тим, що суди попередніх інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність підстав для самостійного звернення прокурора до суду через наявність уповноваженого державного органу - Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, яка повинна представляти інтереси держави в цьому органі. Суди не врахували, що прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також в разі відсутності такого органу. Оскільки  Затоківською селищною радою спірну земельну ділянку рекреаційного призначення передано у приватну власність всупереч інтересам територіальної громади, то прокурор у спірних правовідносин може звертатися із самостійним позовом в інтересах держави, а саме, територіальної громади смт Затока. За відсутності уповноваженого органу здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, Білгород-Дністровська місцева прокуратура в силу вимог частини п`ятої статті 56 ЦПК України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» набула статусу позивача в указаній справі. Незаконне вибуття у приватну власність окремої особи об`єкта комунальної власності фактично позбавляє територіальну громаду можливості володіти, користуватися та розпоряджатися цим об`єктом комунальної власності. Прокурор також послався на Рішення Конституційного Суду України від               08 квітня 1999 року № 3-рп/99 у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді).
 
Узагальнені доводи відзиву на касаційну скаргу
 
До Верховного Суду надійшов відзив ОСОБА_3 на касаційну скаргу, у якому, посилаючись на безпідставність доводів касаційної скарги та  їх невідповідність правовим висновкам, викладеним у постановах Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18, від 07 грудня                    2018 року у справі № 924/1256/17, від 23 жовтня 2018 року у справі                        № 906/240/18, від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17, від                         25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 01 листопада 2018 року у справі № 910/18770/17, від 05 листопада 2018 року у справі № 910/4345/18, законність і обґрунтованість ухвалених у справі судових рішень, просить касаційну скаргу залишити без задоволення.  
 
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції
 
Згідно зі статтею 388 ЦПК України судом касаційної інстанції у цивільних справах є Верховний Суд.
 
Ухвалою Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від                     27 грудня 2018 року відкрито касаційне провадження в указаній справі і витребувано цивільну справу № 495/10985/17 з Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області.
 
Ухвалою Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від  23 січня 2020 року вказану справу призначено до судового розгляду.                 
 
Фактичні обставини справи, встановлені судом
 
Суд установив, що перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури звернувся до суду з указаним позовом в порядку статті 56 ЦПК України.
 
Свої вимоги обґрунтовував тим, що Затоківською селищною радою Білгород-Дністровської міської ради Одеської області з порушенням вимог чинного законодавства передано у власність ОСОБА_1   земельну ділянку площею 0,0919 га (кадастровий номер 5110300000:02:012:0170) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 . При цьому, посилався на те, що чинним законодавством України не визначено суб'єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовом. У зв'язку із цим прокурор самостійно виступає в якості позивача в указаній справі.
 
2.Мотивувальна частина
Позиція Верховного Суду
 
08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року                 № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
 
Частиною другою розділу ІІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
 
За таких обставин розгляд касаційної скарги заступника прокурора Одеської області на ухвалу Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 18 квітня 2018 року та постанову апеляційного суду Одеської області від 23 жовтня 2018 року здійснюється Верховним Судом в порядку та за правилами ЦПК України в редакції Закону від 03 жовтня               2017 року  № 2147-VIII, що діяла до 08 лютого 2020 року.
 
Згідно із положенням частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
 
Касаційна скарга підлягає задоволенню.
 
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
 
Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
 
Відповідно до вимог частин першої і другої статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції. 
 
Відповідно до частини другої статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.
Згідно з частиною четвертою статті 42 ЦПК України у справах можуть також брати участь органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
У випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах                    (висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у пунктах 6.21,              6.22 постанови від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11,                    у пунктах 4.19, 4.20 постанови від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18).
Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що і в судовому процесі, зокрема у цивільному, держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (пункт35 постанови від 27 лютого 2019 року у справі                    № 761/3884/18). Тобто, під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга                           статті 19 Конституції України).
Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно зі статтею 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.
У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2                   частини першої статті 2 Закону).
Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (mutatis mutandis рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskayav. Russia, заява № 42454/02, § 35)).
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший і другий частини третьої статті23 Закону).
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону).
Вказаним приписам кореспондують відповідні приписи ЦПК України: прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина четверта статті 56 ЦПК України).
Системне тлумачення частини четвертої статті 56 ЦПК Україний абзацу першого частини третьої статті 23 Закону дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 
1)якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Згідно з частиною п`ятою статті 175 ЦПК України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.Близька за змістом вимога застосовується згідно з абзацами першим і другим частини четвертої статті 23 Закону: прокурор має обґрунтувати наявність підстав для представництва.
Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно з частиною четвертою статті 56 ЦПК України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього кодексу про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення у разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки усунуті не були.
Прокурор заявив позов до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області та ОСОБА_1 і на виконання частини четвертої статті 56 ЦПК України, абзацу першого частини третьої, абзацу першого частини четвертої статті 23 Закону у тексті позовної заяви обґрунтував, на його думку, відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах (тобто, навів підставу для представництва інтересів держави), а також обґрунтував, у чому, з погляду позивача, полягає порушення цих інтересів (тобто навів підстави позову). Тому суди першої й апеляційної інстанцій не мали підстав вважати помилковими доводи прокурора щодо відсутності органу, уповноваженого державою на виконання функцій розпорядника земельними ділянками сільськогосподарського призначення комунальної форми власності. 
Суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, встановив, що прокурор зазначив у позовній заяві підставу для здійснення ним представництва. Тобто, прокурор виконав вимогу частини п`ятої                         статті 175 ЦПК України. Проте суд вважав означену підставу помилковою та вказав, що прокурор не надав докази на підтвердження як цієї підстави представництва (відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, зокрема повноважень звертатися до суду з позовом, який заявив прокурор), так і тієї, яку прокурор у позовній заяві не зазначав (нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави органом, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах).
Доказами є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення сторін, та інших обставин, які мають значення для вирішення справи. Ці дані встановлюються на підставі пояснень сторін, третіх осіб, їхніх представників, допитаних як свідків, показань свідків, письмових доказів, речових доказів, зокрема звуко- і відеозаписів, висновків експертів                  (стаття57 ЦПКУкраїни).
Відповідно до пункту 5 частини третьої статті175 ЦПКУкраїни позовна заява повинна містити зазначення доказів, що підтверджують кожну обставину, наявність підстав для звільнення від доказування. Тобто, у позовній заяві мають бути або зазначені докази на підтвердження обставин, якими обґрунтовані позовні вимоги, або підстави для звільнення від доказування таких обставин (стаття82 ЦПКУкраїни). Вказане відповідає частині першій статті 81 ЦПК України, згідно з якою кожна сторона зобов`язана довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог і заперечень, крім випадків, встановлених статтею 82 цього кодексу.
Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 175 ЦПК України вимагає вказувати у позовній заяві докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог (на підтвердження обставин, якими обґрунтовані ці вимоги). Незгода суду з наведеним у позовній заяві на виконання частини сьомої цієї статті обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.
Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади, зокрема повноважень органів прокуратури, здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Такий правовий висновок за подібних правовідносин наведений у постанові  Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі                             № 587/430/16-ц, провадження № 14-104цс19.
Відповідно до пунктів 1, 3 частини третьої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є також порушення норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази; суд встановив обставини, що мають суттєве значення, на підставі недопустимих доказів. 
Керуючись статтями 400, 409, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області задовольнити.
 
Ухвалу Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 18 квітня 2018 року та постанову апеляційного суду Одеської області від              23 жовтня 2018 року скасувати, а справу передати до суду першої інстанції для продовження розгляду.
 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту проголошення.
 
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий	М. Є. Червинська    	
Судді:	С. Ю. Бурлаков     А. Ю. Зайцев     Є. В. Коротенко     В. М. Коротун