ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 320/2283/19                                                                  Суддя (судді) першої інстанції: Колеснікова І.С.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
  22 січня 2020 року                                                                                            м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі: 
Головуючого судді:                                                         Чаку Є.В., 
суддів:                                                                              Єгорової Н.М.,Мєзєнцева Є.І.
за участю секретаря                                                          Муханькової Т.В.                    
розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду апеляційну скаргу Здорівської сільської ради Васильківського району Київської області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року у справі за адміністративним позовом Здорівської сільської ради Васильківського району Київської області до Застугнянської сільської ради Васильківського району Київської області  про визнання протиправною бездіяльність,

В С Т А Н О В И В:
Здорівська сільська рада Васильківського району Київської області звернулася до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Застугнянської сільської ради Васильківського району Київської області  про визнання протиправною бездіяльність суб`єкта владних повноважень - Застугнянської сільської ради Васильківського району Київської області та Застугнянського сільського голови Васильківського району Київської області, що полягає в самоусуненні від вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадського обговорення; зобов`язання Застугнянську сільську раду Васильківського району Київської області та Застугнянського сільського голову Васильківського району Київської області розглянути пропозицію щодо погодження добровільного об`єднання територіальних громад Застугнянської сільської ради, сіл: Червоне, Зозулі, Кулибаба, Безп`ятне, Застугна у Здорівську територіальну громаду з центром у селі Здорівка Васильківського району Київської області.
Рішенням  Київського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року відмовлено у задоволенні позову у повному обсязі.
Не погоджуючись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою задовольнити позов у повному обсязі. На думку апелянта, рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. 
У відзиві на апеляційну скаргу відповідач зазначив, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення повно, всебічно та об`єктивно  з`ясував обставини справи, правильно застосував норми матеріального та процесуального права, а тому рішення є законним та обґрунтованим. Відповідач зазначив, що звернення позивача сільською радою не розглядалося, так як воно не відповідало нормам Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга  не підлягає задоволенню, а рішення суду необхідно  залишити без змін, з наступних підстав.
З матеріалів справи вбачається, що 14.12.2018 року рішенням сесії Здорівської сільської ради Васильківського району Київської області №368-36-VII «Про ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад сел. На підставі двосторонньої угоди» ініційовано добровільне об`єднання територіальних громад Застугнянської сільської ради, сіл: Червоне, Зозулі, Кулибаба, Безп?ятне, Застугна в Здорівську територіальну громаду з центром у селі Здорівка Васильківського району Київської області. Вирішено провести громадське обговорення щодо можливого добровільного об`єднання територіальних громад протягом 30 днів з дня прийняття цього рішення та включити до порядку денного наступної сесії VII скликання Здорівської сільської ради питання про добровільне об`єднання територіальної громади Застугнянської сільської ради Васильківського району Київської області, сіл: Червоне, Зозулі, Кулибаба, Безп?ятне, Застугна в Здорівську територіальну громаду з центром у селі Здорівка Васильківського району Київської області.
19.12.2018 року позивачем було подано до Застугнянської сільської ради Васильківського району Київської області супровідний лист №306/02-12, до якого долучено  рішення №368-36-VII від 14.12.2018 «Про ініціювання  добровільного об`єднання територіальних громад сіл на підставі двосторонньої угоди» з проханням розглянути пропозицію на сесії сільської ради згідно вимог чинного законодавства.
25.04.2019 року у зв`язку із неотриманням відповіді на вказаний лист, позивачем на адресу Застугнянської сільської ради Васильківського району Київської області надіслано лист №202/02-12 із проханням терміново повідомити про результати  розгляду листа №306/02-12 від 19.12.2018 року та громадського обговорення надісланої пропозиції щодо об`єднання територіальних громад.
Не погоджуючись з бездіяльністю відповідача, яка виражена у  самоусуненні від вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад, її громадського обговорення та у ненаданні відповідей на надіслані листи, позивач звернувся з позовом до суду.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем порушено процедуру добровільного об`єднання громадян та не дотримано чіткої послідовності дій, а саме: не враховано думки усіх жителів територіальних громад, а рішення №368-36-VII від 14.12.2018 року «Про ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад сіл на підставі двосторонньої угоди» прийнято без дотримання та врахування вимог розділу ІІ Закону №157-VIII, зокрема, порядку добровільного об`єднання територіальних громад.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції та зазначає наступне.
За правилами частини першої ст.144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Згідно частини третьої статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»   № 280/97-ВР від 21.05.1997 року органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією   і законами України, та керуються у своїй діяльності   Конституцією   і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Відповідно до  ст. 2 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад»   № 157-VIII від 05.02.2015 (далі - Закон № 157-VIII) добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.
Суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст. Об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською (ст. 3 Закону № 157-VIII).
Статтею 5 Закону № 157-VIII передбачено, що  ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).
Пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування.
Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.
Згідно частини третьої статті 5 Закону № 157-VIII порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.
Статтею 6 Закону 157-VIII визначено, що сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади. Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди. У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію. Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад. Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
Відповідно до частин 1 - 4 статті 7 Закону 157-VIII проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад. Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад. Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення. Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.
Відповідно до частини 5 вказаної статті у разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.
Вказаними нормами Закону 157-VIII визначено умови та порядок добровільного об`єднання громадян, а також чітка послідовність дій, які тісно взаємопов`язані між собою. Так, кожен наступний етап добровільного об`єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.
Тобто, дотримання послідовності всіх етапів є обов`язковою передумовою для добровільного об`єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України.
Як вбачається з матеріалів справи, 14.12.2018 року Здорівською сільською радою Васильківського району Київської області  прийнято рішення №368-36-VII «Про ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад». Зі змісту вказаного рішення вбачається, що ініціатором добровільного об`єднання територіальних громад є Здорівська сільська рада та її депутати.
Колегія суддів зазначає, що вказане рішення за своєю природою є внутрішнім документом, яке прийнято без дотриманням послідовності всіх етапів, які є обов`язковою передумовою для добровільного об`єднання громадян на підставі чинного законодавства України, а саме позивачем не було не враховано думки усіх жителів територіальних громад,  не забезпечено інформування про громадське обговорення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад на виконання вимог Закону України №157-VIII.
Фактично позивач в порушення встановленого порядку вніс на розгляд сесії Здорівської сільської ради Васильківського району Київської області  питання ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад сіл на підставі двосторонньої угоди без громадського обговорення даного питання.
Жодних доказів на підтвердження того, що позивачем перед ухваленням рішення №368-36-VII «Про ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад» було проведено громадське обговорення вказаного питання матеріали справи не містять.
Враховуючи наведені обставини, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що відповідач, отримавши від позивача відповідне звернення правомірно не розглянув останнє, оскільки воно не відповідало нормам Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».
Колегія суддів не приймає до уваги доводи апелянта про те, що відповідачем не було надано відповіді на лист Здорівської сільської ради Васильківського району Київської області віл 26.04.2019 року, в якому позивач просив терміново повідомити про результати  розгляду листа №306/02-12 від 19.12.2018 року та громадського обговорення надісланої пропозиції щодо об`єднання територіальних громад, оскільки вказаний лист було подано в порядку передбаченому Законом України «Про звернення громадян», дії ж відповідача щодо ненадання відповіді на вказаний лист не є предметом позову, а тому суд не може надавати оцінку вказаним обставинам в рамках даної справи.
З огляду на викладені обставини, за результатами розгляду апеляційної скарги, з урахуванням наведених норм права, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що рішення суду першої інстанцій є законним та обгрунтованим, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; в ньому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними.
Доводи апеляційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судом першої інстанції. Апеляційна скарга не містить інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені (наведені) у позовній заяві та з урахуванням яких суд першої інстанції вже надав оцінку встановленим обставинам справи. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права апеляційна скарга позивача не містить.
Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при ухваленні рішення дотримано норми матеріального права, що стало підставою для правильного вирішення справи. У зв`язку з цим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду -  залишити без змін.
Керуючись ст.ст. 242, 308, 310, 315, 316, 321, 322 КАС України, суд          
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу Здорівської сільської ради Васильківського району Київської області - залишити без задоволення.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.
Повний текст постанови виготовлено 23.01.2020 року.

Головуючий суддя:                                                                          Є.В. Чаку

          Судді:                                                                                          Н.М.Єгорова

                                                                                                            Є.І.Мєзєнцев