ПОСТАНОВА
Іменем України

12 лютого 2020 року 
Київ

справа №824/902/19-а
адміністративне провадження №К/9901/30434/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Губської О.А., 

розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу № 824/902/19-а

за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити певні дії

за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 серпня 2019 року (прийняте судом у складі головуючого судді - Анісімова О.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді-Боровицького О.А., суддів: Шидловського В.Б., Матохнюка Д.Б.),

ВСТАНОВИВ:
І Рух справи 
1.          У серпні 2019 року приватний нотаріус Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1) звернулась до суду із позовом до Міністерства юстиції України (далі - відповідач, Міністерство) про:
- визнання протиправним та скасування наказу відповідача від 17 липня 2019 року №2181/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно»;
- зобов'язання Державного підприємства «Національні інформаційні системи» Міністерства юстиції України розблокувати доступ державного реєстратора -приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
1.1.           Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 серпня 2019 року відкрито провадження в адміністративній справі № 824/902/19-а.
2.          Разом із адміністративним позовом ОСОБА_1 подано заяву про забезпечення позову, в якій позивач просить суд:
- зупинити дію наказу Міністерства юстиції України №2181/5 від 17 липня 2019 року "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно" до ухвалення рішення у справі.
- зобов'язати Державне підприємство "Національні інформаційні системи" Міністерства юстиції України розблокувати доступ державного реєстратора - приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
2.1.          В обґрунтування вказаної заяви позивач зазначив, що станом на 17 липня 2019 року державним реєстратором - приватним нотаріусом ОСОБА_1 зареєстровані та не завершені у зв'язку із блокуванням реєстраційні дії, що призводить до негативних наслідків для громадян та юридичних осіб, які звернулися до позивача з питань вчинення реєстраційних дій. Вказане також порушує права та інтереси інших осіб, які звернулись до позивача з заявами про вчинення реєстраційних дій, внаслідок фактичної неможливості розпоряджатись своїм майном, завершити процедуру реєстрації шляхом звернення до іншого суб'єкта реєстрації прав.
2.2.          Позивач вказує, що спірний наказ порушує гарантоване Конституцією України право на працю, оскільки трудова діяльність державних реєстраторів - приватних нотаріусів, безпосередньо пов'язана з доступом до Державного реєстру речових прав, а тому, у випадку не зупинення дії вказаного наказу позивач буде позбавлений можливості здійснювати свою діяльність, що завдасть непоправної шкоди, в тому числі матеріального характеру.
3.          Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 серпня 2019 року заяву ОСОБА_1 про забезпечення позову задоволено.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4.          Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що в даній справі позивач притягується до відповідальності за порушення порядку державної реєстрації прав. Підставою для цього є довідка за результатами проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 від 05 липня 2019 року, якою виявлено порушення одинадцяти норм чинного законодавства в діяльності позивача.
5.          Наказом Міністерства юстиції України від 17 липня 2019 року №2181/5 тимчасово заблоковано доступ державного реєстратора приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно до ухвалення рішення у справі № 824/902/19-а.
6.          Не погоджуючись із зазначеним наказом, позивач звернулась до суду.
ІІІ ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ 
7.          Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 серпня 2019 року задоволено заяву представника ОСОБА_1 про забезпечення позову. Зупинено дію наказу Міністерства юстиції України №2181/5 від 17 липня 2019 року «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» до ухвалення рішення у справі. Заборонено Державному підприємству «Національні інформаційні системи» блокувати доступ державного реєстратора - приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, а у разі блокування здійснити розблокування до ухвалення рішення у цій справі.
8.          Задовольняючи вказану заяву, суд першої інстанції зазначив, що не  вжиття такого заходу забезпечення як зупинення дії наказу призведе до ускладнення або неможливості поновлення порушених прав та інтересів позивача, у разі задоволення позову. Щодо вимоги про зобов'язання Державного підприємства «Національні інформаційні системи» розблокувати доступ для позивача, то вона є похідною від вимоги про зупинення дії оскаржуваного наказу.
9.          Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2019 року залишено без змін ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 серпня 2019 року.
10.           Суд апеляційної інстанції зазначив про наявність правових підстав для забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваного наказу до набрання законної сили рішенням суду у даній справі, оскільки видача такого наказу фактично позбавляє прав позивача отримувати дохід від своєї професійної діяльності. При цьому у позивача є зобов'язання перед державою у вигляді сплати податків не зважаючи на фактичне зупинення його діяльності.
11.           Також суд апеляційної інстанції наголосив, що вжиття заходів забезпечення адміністративного позову у даному випадку буде мати наслідком збереження існуючого становища до розгляду справи по суті, при цьому, заходи забезпечення адміністративного позову, про які у своїй заяві просить позивач, відповідають предмету адміністративного позову та, водночас, вжиття таких заходів не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямовані лише на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті, а відтак доводи апелянта в цій частині є помилковими.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
12.          Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Міністерство звернулось із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просило скасувати оскаржувані судові рішення, прийняти нове рішення про відмову в задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову.
13.          На думку відповідача, суди неповно та не всебічно з'ясували обставини, що мають значення для справи, ними допущено посилання на недоведені обставини та порушено норми матеріального та процесуального права.
14.          Міністерство в касаційній скарзі зазначило, що судами попередніх інстанцій не зазначено фактів, які б вказували на неможливість виконання своїх обов'язків позивачем в результаті прийнятого оскаржуваного наказу, а з положень статті 34 Закону України «Про нотаріат» вбачається, що робота у Державному реєстрі прав не є єдиним чи основним видом діяльності приватного нотаріуса та, відповідно, не є єдиним чи основним джерелом доходу приватного нотаріуса.
15.          На думку представника відповідача, блокування доступу до реєстру прав на нерухоме майно строком на три місяці позивачу як державному реєстратору є найм'якішим превентивним заходом, який може бути застосований за вчинені позивачем порушення.
16.          Окрім того, Міністерство зазначило, що забезпеченням даного адміністративного позову в такий спосіб суди виходять за межі підстав забезпечення позову, передбачених частиною першою статті 117 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), що є неприпустимим. Фактично, суд першої інстанції, задовольняючи заяву позивача про забезпечення позову, вирішує справу по суті.
17.          Позивачем відзив на касаційну скаргу Міністерства до Верховного Суду не подавався.

V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА 
18.          Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19.          Відповідно до частин першої та другої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
20.          Згідно з частинами першою третьою статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1)зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов'язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Не допускається забезпечення позову шляхом: 1) зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та встановлення для них заборони або обов'язку вчиняти певні дії; 2) зупинення рішень Фонду гарантування вкладів фізичних осіб щодо призначення уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб та щодо здійснення тимчасової адміністрації або ліквідації банку, встановлення заборони або обов'язку вчиняти певні дії уповноваженій особі Фонду гарантування вкладів фізичних осіб або Фонду гарантування вкладів фізичних осіб при здійсненні тимчасової адміністрації або ліквідації банку; 3) зупинення рішень уповноваженого центрального органу з питань цивільної авіації щодо призупинення дії або анулювання сертифікатів, схвалень, допусків; 4) зупинення рішень Національного банку України, актів Національного банку України, а також встановлення для Національного банку України заборони або обов'язку вчиняти певні дії; 5) зупинення дії рішення суб'єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов'язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення.
21.          Статтею 154 КАС України передбачено, що заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи.

Суд, розглядаючи заяву про забезпечення позову, може викликати особу, яка подала заяву про забезпечення позову, для надання пояснень або додаткових доказів, що підтверджують необхідність забезпечення позову.

У виняткових випадках, коли наданих заявником пояснень та доказів недостатньо для розгляду заяви про забезпечення позову, суд може призначити її розгляд у судовому засіданні з повідомленням заінтересованих сторін у встановлений судом строк.

Залежно від обставин справи суд може забезпечити позов повністю або частково.

Про забезпечення позову або про відмову у забезпеченні позову суд постановляє ухвалу.

В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання. Суд може також зазначити порядок виконання ухвали про забезпечення позову.

Ухвалу про забезпечення позову або про відмову у забезпеченні позову може бути оскаржено. Оскарження ухвали про забезпечення позову не зупиняє її виконання, а також не перешкоджає подальшому розгляду справи.
Оскарження ухвали про скасування забезпечення позову або про заміну одного заходу забезпечення позову іншим зупиняє виконання цієї ухвали.
22.          Статтею 46-1 Закону України від 02 вересня 1993 року № 3425-XII «Про нотаріат» (далі-Закон №3425-XII) встановлено, що нотаріус під час вчинення нотаріальних дій обов'язково використовує відомості єдиних та державних реєстрів шляхом безпосереднього доступу до них. 
Нотаріус під час вчинення нотаріальних дій обов'язково використовує відомості Єдиного державного демографічного реєстру, а також Державного реєстру актів цивільного стану громадян, Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, інших єдиних та державних реєстрів, що функціонують у системі Міністерства юстиції України. 
Нотаріус під час вчинення нотаріальних дій з нерухомим майном, об'єктом незавершеного будівництва обов'язково використовує також відомості Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Державного земельного кадастру. 

Інформація з єдиних та державних реєстрів, отримана нотаріусом під час  вчинення нотаріальних дій, залишається у відповідній справі державної  нотаріальної контори чи приватного нотаріуса. 
Користування єдиними та державними реєстрами здійснюється безпосередньо нотаріусом, який вчиняє відповідну нотаріальну дію. 
23.          Пунктом 1 частини другої статті 37-1 Закон України від 1 липня 2004 року «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон N 1952-IV) передбачено, що за результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб'єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб'єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав.
24.          Відповідно до абзацу 3 частини третьої статті 37-1 Закон N 1952-IV у разі прийняття рішення про тимчасове блокування або анулювання доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав, скасування акредитації суб'єкта державної реєстрації прав Міністерство юстиції України вирішує питання про передачу на розгляд суб'єкту державної реєстрації прав, що забезпечує зберігання реєстраційних справ у паперовій формі, документів, що подані для проведення реєстраційних дій та перебувають на розгляді у відповідного державного реєстратора, акредитованого суб'єкта державної реєстрації прав.
ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
25.          Частинами першою, другою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
29.          Слід наголосити на тому, що підстави забезпечення позову, передбачені частиною другою статті 150 КАС України, є оціночними, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
30.          Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття забезпечення позову для заінтересованих осіб.
31.          Відповідно до частини шостої статті 154 КАС України в ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання.
32.          Отже, ухвала про забезпечення позову повинна бути судом вмотивована, а саме із зазначенням:
33.          1) висновків про існування: обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду, або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі; 2) в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача.
34.           При розгляді заяви про забезпечення позову суд повинен з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
35.          Відтак, заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути співмірними з позовними вимогами. 
36.          У касаційній скарзі зазначено, що за фактичних обставин по справі відповідач має право на застосування заходу адміністративного примусу у вигляді тимчасового блокування нотаріусу доступу до реєстрів, а оскаржуваним судовим рішенням фактично задоволено позовні вимоги у адміністративній справі.
37.          Колегія суддів Верховного Суду погоджується з такими доводами касаційної скарги, оскільки позивачем заявлено позовну вимогу про скасування наказу Міністерства юстиції України від 17 липня 2019 року №2181/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно», виданого Міністерством юстиції України в межах повноважень, дія якого обмежена в часі, а застосованими заходами забезпечення такого позову виступає зупинення дії спірного наказу про тимчасове блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, що фактично вказує на вирішення частини позовних вимог в адміністративному спорі по суті з огляду на тимчасовий характер даного наказу відповідача (строк дії - 3 (три) місяці).
38.          Також колегія суддів Верховного Суду вважає, що у випадку застосування тимчасового блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, державні реєстратори не позбавлені права на працю та вони вправі здійснювати діяльність, яка не стосується дій щодо вчинення державної реєстрації прав на нерухоме майно та державної реєстрації юридичних, фізичних осіб-підприємців, що спростовує доводи стосовно фактичного позбавлення відповідачем можливості отримувати позивачем доходу від своєї професійної діяльності.
39.          Аналогічна правова позиція уже була висловлена Верховним Судом в постановах від 18 жовтня 2018 року у справі №808/2432/18 , від 15 серпня 2019 року у справі № 0840/3275/18, від 01 жовтня 2019 року, від 21 листопада 2019 року у справі № 420/1065/19.
40.          Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що зазначені позивачем у заяві про забезпечення позову доводи не свідчать про наявність підстав для вжиття заходів забезпечення позову, передбачених статтею 151 КАС України. Зміст оскаржуваних судових рішень свідчить, що суди першої та апеляційної інстанцій, задовольняючи заяву, не навели жодних обґрунтованих мотивів з яких вони дійшли висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, для відновлення яких необхідно буде докласти значних зусиль.
41.          Обставини щодо того, що невжиття заходів забезпечення позову якимось чином може ускладнити чи зробити неможливим виконання рішення суду по справі не встановлено.
42.          Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
43.          Таким чином, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову. Оскільки судами першої та апеляційної інстанції були порушені норми процесуального права, ухвала Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 серпня 2019 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2019 року підлягають скасуванню.
Керуючись статтями 242, 341, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Міністерства юстиції України задовольнити.
2. Ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 серпня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2019 року у справі №824/902/19-а - скасувати.
3. Постановити нову постанову, якою відмовити у задоволенні заяви приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 про забезпечення позову.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................
...........................
...........................
О.В. Калашнікова
М.В. Білак
О.А. Губська
Судді Верховного Суду