ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 640/1278/19                                                            Суддя (судді) першої інстанції: Костенко Д.А.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

  29 січня 2020 року                                                                                     м. Київ
          
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді-доповідача                    Глущенко Я.Б., 
суддів                                                            Бараненка І.І., Пилипенко О.Є., 
секретаря                                                  Суркової Д.О.,
розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Заступника прокурора Полтавської області до Державної служби геології та надр України, Товариства з обмеженою відповідальністю «ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ» про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання прийняти рішення, за апеляційною скаргою Першого заступника прокурора Полтавської області на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 жовтня 2019 року, -

В С Т А Н О В И В:
У квітні 2019 року Заступник прокурора Полтавської області (далі - позивач, апелянт) звернувся у суд з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - відповідач 1, Держгеонадра), Товариства з обмеженою відповідальністю «ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ» (далі - відповідач 2, ТОВ «ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ») про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання прийняти рішення. 
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 жовтня 2019 року позов залишено без розгляду, як такий, що поданий особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності. 
Не погоджуючись із ухвалою суду, позивач звернувся з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. 
В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що інші державні органи не наділені повноваження на звернення до суду з відповідним позовом. Крім того, прокурор не наділений правом и повноваженнями урегульовувати спори між сторонами, а тому посилання суду на те, що позивачем не надано доказів на підтвердження звернення до Державної регуляторної служби України, Кабінету Міністрів України та Міністерства екології та природних ресурсів України з метою врегулювання питання щодо можливих порушень в діяльності відповідача 1, є безпідставними.
У відзиві на апеляційну скаргу відповідач 2 наголошує, що посилання апелянта на висновок Великої Палати Верховного Суду, сформульований у постанові від 26 червня 2019 року у справі №587/430/16-ц, не спростовує законність та обґрунтованість висновку суду першої інстанції, зробленому в оскаржуваній ухвалі. Так, у розглядуваній справі суд  дійшов висновку про відсутність у позивача адміністративної процесуальної дієздатності, оскільки є органи державної влади, які наділені повноваженнями щодо здійснення контролю за діяльністю відповідача 1. Тим часом, у справі, яка була предметом розгляду Великої Палати Верховного Суду, питання стосувалось саме відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Відзив на апеляційну скаргу від Державної служби геології та надр України не надійшов.
Апеляційний розгляд справи здійснюється у порядку письмового провадження на підставі пункта 2 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу суду - без змін, з таких підстав.
Залишаючи позовну заяву без розгляду, суд першої інстанції виходив з того, що позивач не набув права на звернення до суду з даним позовом в інтересах держави щодо оскарження рішення Державної служби геології та надр України, відповідно, він не наділений адміністративною процесуальною дієздатністю ініціювати цей спір. 
Колегія суддів уважає наведені висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають фактичним обставинам справи, виходячи з наступного.
Матеріалами справи встановлено, що наказом Держгеонадр від 08 серпня 2018 року №281 внесено зміни до спеціального дозволу на користування надрами згідно з переліком, наведеним у додатку до цього наказа. Зокрема, пунктом 17  додатка внесено зміни до спеціального дозволу від 22 серпня 2017 року №4848, наданого відповідачу 2, де газ сланцевх товщ змінено на газ сланцевих товш, нафту, газ, розчиненний у нафті, газ природний, конденсат.
Уважаючи протиправним означений наказ відповідача 1, а також дії щодо його видачі, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Відповідно до частини 4 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Відповідно до пункта 7 частини 4 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України, позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Згідно з частинами 3, 4 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому, на що в даному випадку вказує позивач, обґрунтовуючи заявлений позов.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.
Тобто, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Відповідно до частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII, у відповідній редакції (далі - Закон України №1697-VII), прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Зазначені висновки Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення  Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у  статті 1311 Конституції України та статті 23 Закону України №1697-VII. Відтак, колегія суддів приходить до висновку, що поняття «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналіз частини 3 статті 23 Закону України №1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17, від 10 квітня 2019 року у справі № 813/661/17.
У цій справі заступник прокурора Полтавської області обґрунтовує інтереси держави тим, що внесення змін до спеціального дозволу Держгеонадрами України було здійснено без відповідних правових підстав та всупереч установленому законом порядку, чим фактично порушено право власності Українського народу на надра, підірвано авторитет держави у цій сфері, яка відповідно до Конституції України забезпечує неухильне дотримання органами державної влади та органами місцевого самоврядування їх посадовими особами норм чинного законодавства під час здійснення своїх повноважень.
Статтею 11 Кодексу України про надра наведено перелік органів, що здійснюють державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр.
Так, вказаною правовою нормою встановлено, що державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.
Завдання державного контролю і нагляду за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною, а також органи, що здійснюють державний контроль і нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною визначені статтями 60, 61 Кодексу України про надра, якими передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
У пункті 1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 січня 2015 року №32, вказано, що центральним органом виконавчої влади і головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки, є Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінприроди).
Міністерство екології та природних ресурсів України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні і забезпеченні реалізації державної політики у сфері, зокрема, раціонального використання надр та наділено повноваженнями видавати накази, які підлягають виконанню Державною службою геології та надр України, а впорядкування діяльності Державної служби геології та надр України шляхом прямої координації здійснюється Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України, який, поміж іншого, розглядає звіти про усунення порушень і недоліків в роботі Державної служби геології та надр України.
Суд першої інстанцій з`ясував, що заступник прокурора Полтавської області не надав доказів на підтвердження звернення до Кабінету Міністрів України та Міністерства екології та природних ресурсів України, з метою врегулювання питання щодо можливих порушень в діяльності Державної служби геології та надр України при видачі наказу від 08 серпня 2018 року за №281 в частині внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами від 22 серпня 2017 року №4848, наданого відповідачу 2.
Також слід зазначити, що позивач наголошує, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 №724 Державна регуляторна служба України є уповноваженим органом, який відповідно до статті 9 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» здійснює в межах своєї компетенції контроль за додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру.
Між тим, доказів неналежності здійснення або взагалі нездійснення Державною регуляторною службою України своїх повноважень у цій справі прокурором не надано.
Своєю чергою, необхідність звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтував відсутністю суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави. Однак, з огляду на вказані вище приписи законодавства, такі твердження є помилковими, а отже й передбачені Кодексом адміністративного судочинства України і Законом України №1697-VII підстави для подання цього позову у заступника прокурора Полтавської області не виникли, оскільки, як випливає з встановлених обставин цієї справи та наведених вище приписів законодавства, функції захисту інтересів держави, про які іде мова у позовній заяві прокурора, належать, в першу чергу, до компетенції, зокрема, вищевказаних суб`єктів владних повноважень, і можуть бути здійснені не обов`язково у судовому порядку, а тому право на звернення до суду відповідно до статті 1311 Конституції України, статті 23 Закону України №1697-VII та Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, чинній на момент подання позову, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказані суб`єкти такий захист не здійснюють або здійснюють його неналежним чином. При цьому, в такому випадку, прокурор не виступає самостійним ініціатором звернення до суду і, у разі відкриття провадження у справі, не набуває процесуального статусу позивача, яким, в свою чергу, наділяється орган (органи), в особі якого (яких) прокурором подається позовна заява.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року у справі №0640/4292/18 та від 27 грудня 2019 року у справі №826/15235/19.
Колегія суддів звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій відповідача щодо надання дозволу, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність оскаржуваного наказу, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, може бути перевірена за позовом належного позивача.
Відповідно до останнього речення частини 4 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 169 цього Кодексу.
У статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком, з огляду на відсутність прямо передбачених підстав для здійснення представництва інтересів держави, є залишення позовної заяви без розгляду за аналогією закону.
Отже, висновок суду першої інстанції про залишення позовної заяви без розгляду є законним та обґрунтованим.
Доводи апеляційної скарги є необґрунтованими та спростовуються вищенаведеними висновками з посиланням на сталу судову практику у аналогічних правовідносинах.
Відповідно до пункта 1 частини 1 статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України  за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Приписи  статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України  визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції судове рішення ухвалено з дотриманням норм чинного процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків судового рішення, а тому підстави для його скасування відсутні.
Керуючись статтями 33, 34, 243, 311, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Полтавської області залишити без задоволення.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 жовтня 2019 року  залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної    скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя                                                            Я.Б. Глущенко

Судді                                                                                 І.І. Бараненко

                                                                                          О.Є. Пилипенко

(Повний текст постанови складений 29 січня 2020 року.)