ПОСТАНОВА
Іменем України

28 лютого 2020 року 
Київ
справа №1340/5972/18
адміністративне провадження №К/9901/30903/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Губської О.А.,  
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,

розглянув у порядку  письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 1340/5972/18 
за позовом Департаменту розвитку та експлуатації житлово-комунального господарства Львівської обласної державної адміністрації до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними і скасування окремих положень вимоги, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Департаменту розвитку та експлуатації житлово-комунального господарства Львівської обласної державної адміністрації на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2018 року (колегія суддів: головуючий суддя: Гінда О.М., судді: Заверуха О.Б., Ніколін В.В.), 

ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору

1.          Позивач звернувся до суду з позовом до Західного офісу Держаудитслужби, в якому просив:
1.1.          визнати протиправними та скасувати окремі положення вимоги від 24 жовтня 2018 року за № 06-15м/6524 щодо усунення порушень законодавства, в частині вимоги про усунення порушень щодо включення в розрахунки фактичних додаткових витрат з перевантаження та вивезення твердих побутових відходів з міста Львова вартості послуг бульдозерів (екскаваторів), що працювали на полігонах захоронення ТПВ поза межами м. Львова, на загальну суму 3351,4 тисяч грн.
1.2.          Позов обґрунтовано тим, що, на думку позивача, окремі положення вимоги щодо усунення порушень щодо включення до розрахунку фактичних додаткових витрат з перевантаження та вивезення твердих побутових відходів з міста Львова вартості послуг бульдозерів (екскаваторів), що працювали на полігонах захоронення ТПВ поза межами м. Львова, на загальну суму 3351,4 тисяч грн є протиправними. Наголосив, що оскільки визначений законом строк проведення ревізії у встановленому законом порядку не продовжувався, проведення ревізії за межами визначених законом термінів є неправомірним. Вказує, що вимога в частині, що оскаржується, не містить визначення конкретних дій, обов`язкових для виконання Департаментом для усунення вчинених порушень, а тому вважає її такою, що прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. Щодо виявлених порушень, позивач зазначив, що послуги бульдозерів (екскаваторів), що працювали на полігонах захоронення ТПВ поза межами м. Львова на загальну суму 3351,40 тис грн, які оплачені Департаментом, відносяться до додаткових витрат, пов`язаних із вивезенням та перевантаженням твердих побутових відходів з м. Львова, а тому підлягають відшкодуванню виконавцем послуг з вивезення твердих побутових відходів. 
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2.          Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 28 травня 2019 року позов задоволено повністю. 
2.1.          Визнано протиправними та скасовано окремі положення вимоги Західного офісу Держаудитслужби від 24 жовтня 2018 року за № 06-15м/6524 щодо усунення порушень законодавства Департаментом розвитку та експлуатації житлово-комунального господарства Львівської облдержадміністрації, а саме: в частині вимоги про усунення порушень щодо включення в розрахунки фактичних додаткових витрат з перевантаження та вивезення твердих побутових відходів з міста Львова вартості послуг бульдозерів (екскаваторів), що працювали на полігонах захоронення ТПВ поза межами м. Львова, на загальну суму 3351,4 тис. грн. 
2.2.          Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем порушено процедуру проведення ревізії, зокрема її проведено за межами визначеного законом 30 денного строку, оскаржувана вимога не містить визначених конкретних дій, обов`язкових до виконання позивачем для усунення виявлених порушень, вимога та акт ревізії не містять посилань на відповідну методику, а фінансові порушення не підтверджені належними фінансовими документами. Крім того, підконтрольна установа не позбавлена права оскаржувати в судовому порядку правомірність висновку контролюючого органу про наявність самого порушення законодавства, встановленого під час проведення ревізії фінансово-господарської діяльності (перевірки), чи правомірності дій Держаудитслужби щодо висування вимоги про усунення порушень законодавства.
3.          Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2018 року рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове рішення про відмову у задоволенні позову.
3.1.          Відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з помилковості висновків суду першої інстанції по суті спору в цій справі.
ІІІ. Касаційне оскарження
4.          Не погоджуючись з вказаним рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права, просить скасувати це судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5.          В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суд апеляційної інстанції не врахував правову позицію, висловлену Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року в справі № 818/1857/14, за якою вказано на наявність можливості оскарження у підконтрольної установи вимоги контролюючого органу в судовому порядку. Аналогічних висновків дійшли Верховний Суд в справі № 826/6926/17 та Велика Палата Верховного Суду в справі № 820/3534/16. Зазначає, що суд апеляційної інстанції, дійшовши висновку про те, що питання щодо наявності збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, тобто  господарським судом, повинен був закрити провадження в справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, а не відмовляти у задоволенні позову. Вважає, що, зазначаючи про те, що питання щодо наявності збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, апеляційний суд фактично позбавив його права на судовий захист, оскільки позов про стягнення збитків, в якому він може доводити відсутність порушень фінансового та бюджетного законодавства, може бути заявлений лише органом фінансового контролю. 
6.          Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, за змістом якого висловив незгоду з викладеними позивачем в скарзі доводами та повідомив свою думку про правильність висновків суду апеляційної інстанції щодо відсутності підстав для задоволення цього позову, просив судове рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
7.          Відповідно до пункту 1.2.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на II квартал 2018 року проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Департаменту розвитку та експлуатації житлово-комунального господарства Львівської обласної державної адміністрації за період з 01 січня 2016 року по 31 травня 2018 року, результати якої відображено в акті від 28 вересня 2018 року № 06-24/12.
8.          Західний офіс Держаудитслужби надіслав директору департаменту розвитку та експлуатації житлово комунального господарства Львівської облдержадміністрації Романчуку Н.І. вимогу від 24 жовтня 2018 року № 06-15м/6524 щодо усунення порушень законодавства, зокрема щодо включення в розрахунки фактичних додаткових витрат з перевантаження та вивезення твердих побутових відходів з міста Львова вартості послуг бульдозерів (екскаваторів), що працювали на полігонах захоронення ТПВ поза межами м. Львова, на загальну суму 3351,4 тисяч грн.
9.          Вважаючи цю вимогу протиправною в частині усунення порушень законодавства щодо включення в розрахунки фактичних додаткових витрат з перевантаження та вивезення твердих побутових відходів з міста Львова вартості послуг бульдозерів (екскаваторів), що працювали на полігонах захоронення ТПВ поза межами м. Львова, на загальну суму 3351,4 тисяч грн, позивач звернувся з цим позовом до суду та просить скасувати її окремі положення.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
10.          Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11.          Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що  завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
12.          У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
13.          За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
14.          Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».
15.          Згідно з частиною першою статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
16.          Частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
17.          Пунктом 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачено право органу фінансового контролю пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
18.          Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі Порядок № 550).
19.          Відповідно до пункту 2 цього Порядку, інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
20.          Згідно з пунктами 45, 46 Порядку, у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
21.          Відповідно до пункту 50 Порядку, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.
VI. Позиція Верховного Суду
22.          Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.
23.          Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
24.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з оскарженням позивачем окремих положень вимоги відповідача від 24 жовтня 2018 року за № 06-15м/6524 щодо усунення порушень законодавства, в частині вимоги про усунення порушень щодо включення в розрахунки фактичних додаткових витрат з перевантаження та вивезення твердих побутових відходів з міста Львова вартості послуг бульдозерів (екскаваторів), що працювали на полігонах захоронення ТПВ поза межами м. Львова, на загальну суму 3351,4 тисяч грн. Як підставу оскарження позивач вказує на те, що вимога в частині, що оскаржується, не містить визначення конкретних дій, обов`язкових для виконання Департаментом для усунення вчинених порушень, а тому вважає її такою, що прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. Щодо виявлених порушень, позивач зазначив, що послуги бульдозерів (екскаваторів), що працювали на полігонах захоронення ТПВ поза межами м. Львова на загальну суму 3351,40 тис грн, які оплачені Департаментом, відносяться до додаткових витрат, пов`язаних із вивезенням та перевантаженням твердих побутових відходів з м. Львова, а тому підлягають відшкодуванню виконавцем послуг з вивезення твердих побутових відходів. 
25.          Виходячи з вимог вказаних норм чинного законодавства, Верховний Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що відповідач як орган державного фінансового контролю має повноваження здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів, а у разі виявлення порушень законодавства - пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині є обов`язковою до виконання.
26.          Отже, суд апеляційної інстанції встановивши, що спірна вимога містить вказівку на факт заподіяння збитків, в її тексті зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідного порушення згідно з вимогами законодавства, дійшов правильного висновку про те, що відповідач правомірно визначив розмір таких збитків, оскільки ці його дії відповідають обсягу повноважень останнього. 
27.          Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то Верховний Суд наголошує, що про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка є обов`язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і на підставі якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
28.          Відтак, пункти (частини) вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження. Проте, пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
29.          Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16, а також у постановах Верховного Суду від 29 березня 2019 року у справі № 826/6926/17, від 30 липня 2019 року у справі № 0740/1005/18.
30.          За цих обставин, Верховний Суд резюмує, що в межах розгляду даної справи судом апеляційної інстанції правильно було перевірено спірну вимогу в оскаржуваній частині на предмет наявності у відповідача компетенції, повноважень щодо внесення такої вимоги позивачу та підтвердження наявності підстав її внесення, тобто допущення позивачем порушень, які підлягають усуненню останнім на підставі цієї вимоги, тобто в розумінні положень частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
31.          За цих обставин Верховний Суд зазначає про помилкове розуміння позивачем змісту судового рішення суду апеляційної інстанції та обґрунтувань суду, які вказують на мотиви прийняття оскаржуваного рішення, щодо можливості оскарження до суду вимоги контролюючого органу об`єктом контролю.
32.          Враховуючи викладене, Верховний Суд вважає безпідставними доводи касаційної скарги про те, що зазначаючи про можливість оскарження питання наявності збитків та їх розміру має бути оскаржене в межах розгляду позову про їх стягнення, суд апеляційної інстанції фактично позбавляє позивача права на судовий захист.
33.          Таким чином, Верховний Суд вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Відтак, вимога в частині стягнення збитків не потребує перевірки її законності та судового втручання в межах розгляду цього позову.
34.          Доводи касаційної скарги таких висновків суду не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених обставин справи.
35.          За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
36.          Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
37.          За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
38.          Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
VIІ. Судові витрати
39.          З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1.          Касаційну скаргу Департаменту розвитку та експлуатації житлово-комунального господарства Львівської обласної державної адміністрації на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2018 року залишити без задоволення.
2.          Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2018 року в цій справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                  О. А. Губська

Судді                                                                                               А.Г. Загороднюк

                                                                                                        В.М. Соколов