ПОСТАНОВА
Іменем України

29 січня 2020 року 
Київ
справа №815/4924/16
адміністративне провадження №К/9901/33813/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) -           Данилевич Н.А.,
суддів -                                                         Бевзенка В.М., 
                                                                Шевцової Н.В., 
розглянувши в попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Державної служби України з питань праці на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2016 року (головуючий суддя - Бжассо Н.В., судді - Бутенко А.В., Завальнюк І.В.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2017 року (головуючий суддя - Джабурія О.В., судді - Вербицька Н.В., Крусян А.В.) у справі 
за позовом  ОСОБА_1 
до Державної служби України з питань праці 
про визнання протиправним та скасування наказу,
у с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
23 вересня 2016 року до Одеського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 до Державної служби України з питань праці (далі - Держпраця України), в якому позивач просить суд визнати протиправним та скасувати наказ від 20.09.2016 №4-к голови комісії з реорганізації Держгірпромнагляду України.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що наказ № 4-к було винесено з порушенням вимог чинного законодавства. На думку позивача, винесення наказу від 20.09.2016 №4-к про його звільнення за, нібито, прогули є незаконним, оскільки у жовтні 2015 року позивач повинен був бути звільнений за власним бажанням. Вказував, що його звільнення повинно було відбуватися за наявності відповідного погодження від Міністра енергетики та вугільної промисловості України та Голови Одеської обласної державної адміністрації. Крім того, посилався на те, що складання актів та табелів відносно нього було неможливим, оскільки відповідач не визначив нове робоче місце позивача та його функціональні обов`язки. 
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2016 року задоволено адміністративний позов ОСОБА_1 до Державної служби України з питань праці про визнання протиправним та скасування наказу.
Визнано протиправним та скасовано наказ від 20.09.2016 №4-к голови комісії з реорганізації Держгірпромнагляду.
Ухвалюючи рішення у справі, суд зазначив, що згідно актів, наданих відповідачем, позивач 5, 6, 7, 9 жовтня 2015 року, з 21 по 30 жовтня 2015 року, з 01 по 13 листопада був відсутній в територіальному управлінні. Згідно акту від 19.10.2015 позивач повідомив територіальне управління Держгірпромнагляду про те, що вважає себе звільненим та здав службове посвідчення. Проте, позивача не було звільнено зі служби за власним бажанням, навпаки, працівники територіального управління Держгірпромнагляду в Одеській області продовжували складати акти про відсутність позивача на службі. Оскільки лист Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 23.07.2014 №01/16-133П  був направлений більше ніж за рік до написання 02.10.2015 позивачем заяви про звільнення за власним бажанням та стосувався листа Держгірпромнагляду України від 21.07.2014 №5635/0/9.2-20а/6/14 щодо погодження звільнення ОСОБА_1 з посади начальника територіального управління Держгірпромнагляду в Одеській області та призначення на цю посаду ОСОБА_2 , суд визнав вказаний документ таким, що взагалі не стосувався звільнення позивача через прогул. 22.03.2016 на адресу Держгірпромнагляду було направлено лист, з якого вбачається, що Голова Одеської обласна державної адміністрації не погодив звільнення позивача за прогул, проте листом від 21.06.2016 Голова Одеської обласної державної адміністрації погодив звільнення позивача без зазначення причини такого звільнення, з огляду на те, що зазначене погодження взагалі не було підставою для припинення державної служби ОСОБА_1
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2017 року апеляційну скаргу Державної служби України з питань праці залишено без задоволення, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2016 року без змін.
Суд апеляційної інстанції визнав наведені висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам ст.ст. 2, 7, 10, 11, 70, 71 КАС України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
28 квітня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Державної служби України з питань праці на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2017 року, в якій відповідач просив скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
На обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначає, що судами при розгляді справи зроблено висновки, що позивач не перебував на роботі з жовтня 2015 року по вересень 2016 року, що, на думку скаржника, свідчить про вчинення ОСОБА_1 на протязі 11 місяців систематичного прогулу. Скаржник посилається на обставини виходу позивача на роботу, встановлені при розгляді справи №815/6925/15, у зв`язку з чим вважає необґрунтованими висновки судів, зроблені у цій справі, щодо необхідності врахування поданої позивачем заяви від 02.10.2015 стосовно його звільнення за власним бажанням. Зазначає, що в разі встановлення судами обставин неналежного формулювання причин звільнення, діючим законодавством передбачена можливість зміни формулювання причин звільнення, а не скасування самого наказу про звільнення. Також скаржник зазначає, що на момент звільнення позивача не було передбачено необхідності погодження звільнення з міністром, який спрямовує і координує діяльність органу виконавчої влади, водночас, Головою обласної державної адміністрації було погоджено звільнення позивача із займаної посади. 
Ухвалою Верховного Суду від 28 січня 2020 року зазначену адміністративну справу прийнято до провадження та призначено до розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що    02.10.2015 ОСОБА_1 звернувся із заявою до керівника Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки України, згідно якої позивач зазначив, що розриває трудовий договір, який існує між ним та Державною службою гірничого нагляду та промислової безпеки України, як роботодавцем в порядку, визначеному ст. 38 КЗпП України, та просить здійснити усі необхідні дії з боку роботодавця, пов`язані із звільненням позивача з посади за власним бажанням.
Зазначену заяву керівник Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки України отримав 05.10.2015, про що свідчить поштове повідомлення, наявне в матеріалах справи.
Позивач 19.10.2015 згідно заяви, що зареєстрована в Державній службі гірничого нагляду та промислової безпеки України за вх.№578В, повернув службове посвідчення № 355, видане 14.02.2014.
Відповідно до листа Держпраці України №568/1/11-зв-16, відповідач повідомив позивача про те, що після отримання відповідних погоджень щодо його звільнення від Міністра енергетики та вугільної промисловості України та Голови Одеської обласної державної адміністрації, його буде звільнено з посади начальника Територіального управління Держгірпромнагляду в Одеській області. Додатково відповідач повідомив, що наказом Держгірпромнагляду України від 09.03.2016 №2 розпорядження Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 №130-р було оголошене та припинено виконання повноважень ОСОБА_3 , як першого заступника Голови Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки України 09.03.2016.
Відповідно до листа голови обласної державної адміністрації №1410/02-41/01/1228 від 22.03.2016, обласна державна адміністрація не погоджує звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Територіального управління Держгірпромнагляду України в Одеській області згідно з пунктом 4 статті 40 КЗпП, за прогул.
Відповідно до листа від 21.06.2016 Голови обласної державної адміністрації №3696/02-41/01/2967, обласна державна адміністрація погодила звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Територіального управління Держгірпромнагляду України в Одеській області.
Згідно листа від 23.07.2014 Міністерства енергетики та вугільної промисловості України № 01/16-133П, Міністерство енергетики та вугільної промисловості України погоджує звільнення з посади начальника територіального управління Держгірпромнагляду в Одеській області та призначення на цю посаду ОСОБА_2 .
З доповідної записки Трахтенберг І.М., головного спеціаліста з питань управління персоналом від 17.07.2015 та в.о. начальника теруправління Держгірпромнагляду в Одеській області Булгакова І.М. від 31.07.2015, вбачається, що ним видана ОСОБА_1 трудова книжка 17.07.2015.
Відповідно до листа від 23.10.2015 №2232/01, територіальне управління Держгірпромнагляду України в Одеській області повідомило позивача, що у зв`язку з тим, що наказ про його звільнення видає Державна служба гірничого нагляду та промислової безпеки України, розрахунок належних сум для виплати за два останні місяця здійснені станом на дату поданої заяви: вересень - 3837,96, жовтень - 1580,01.
Відповідно до наказу №4-к від 20.09.2016 «Про звільнення ОСОБА_1 », відповідно до пп.12 п.2 ст.65 та п.5 ст.66 Закону України «Про державну службу», припинено ОСОБА_1 державну службу у зв`язку із вчиненням систематичного дисциплінарного проступку, а саме: за прогули без поважних причин, згідно пп.4 п.1 ст.87 Закону України «Про державну службу» шляхом звільнення з посади начальника Територіального управління Держгурпромнагляду в Одеській області 20.09.2016. Підстави: лист Міністра енергетики та вугільної промисловості України від 23.07.2014 №01/16-133П, лист ОСОБА_1 від 12.08.2016, табелі обліку використання робочого часу за жовтень-грудень 2015 року, січень-вересень 2016 року, акти про відсутність на робочому місці за жовтень 2015 року - вересень 2016 року.
Представником відповідача надано до суду першої інстанції акти, складені співробітниками Територіального управління Держгірпромнагляду України, згідно яких вбачається відсутність позивача на робочому місці з жовтня по грудень 2015 року та з січня по вересень 2016 року.
Також, представником відповідача надано табелі обліку використання робочого часу з яких вбачається, що позивач з жовтня 2015 по вересень 2016 не з`являвся на роботі з нез`ясованих причин.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до положень ч.1 ст.7 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року №889-VIII (у редакції, чинній на час звільнення позивача оскаржуваним наказом), державний службовець має право, у тому числі, на повагу до своєї особистості, честі та гідності, справедливе і шанобливе ставлення з боку керівників, колег та інших осіб; чітке визначення посадових обов`язків; оплату праці залежно від займаної посади, результатів службової діяльності, стажу державної служби та рангу; відпустки, соціальне та пенсійне забезпечення відповідно до закону; оскарження в установленому законом порядку рішень про накладення дисциплінарного стягнення, звільнення з посади державної служби, а також висновку, що містить негативну оцінку за результатами оцінювання його службової діяльності.
Статтею 8 Закону України «Про державну службу» передбачено, що державний службовець зобов`язаний, у тому числі, сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки.
Відповідно до вимог ч.1 ст.83 Закону України «Про державну службу України», державна служба припиняється: у разі втрати права на державну службу або його обмеження (стаття 84 цього Закону);у разі закінчення строку призначення на посаду державної служби (стаття 85 цього Закону);за ініціативою державного службовця або за угодою сторін (стаття 86 цього Закону);за ініціативою суб`єкта призначення (стаття 87 цього Закону); у разі настання обставин, що склалися незалежно від волі сторін (стаття 88 цього Закону);у разі незгоди державного службовця на проходження державної служби у зв`язку із зміною її істотних умов (стаття 43 цього Закону);у разі досягнення державним службовцем 65-річного віку, якщо інше не передбачено законом;у разі застосування заборони, передбаченої Законом України «Про очищення влади».
Приписами ч.1 ст.87 Закону України «Про державну службу» встановлено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є: скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі; встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування; отримання державним службовцем двох підряд негативних оцінок за результатами оцінювання службової діяльності; вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
Відповідно до положень ч. 1 ст. 65 Закону України «Про державну службу», підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
Згідно з п. 12 ч. 2 цієї статті дисциплінарним проступком є прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин.
Частиною 3 цієї статті передбачено, що державний службовець не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності, якщо минуло шість місяців з дня, коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку, не враховуючи час тимчасової непрацездатності державного службовця чи перебування його у відпустці, або якщо минув один рік після його вчинення.
Приписами ч.1, ч.5, ч.6 ст. 66 Закону України «Про державну службу», до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.
Звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9-11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону.
Дисциплінарні стягнення, передбачені пунктами 2-4 частини першої цієї статті, накладаються виключно за пропозицією Комісії, поданням дисциплінарної комісії.
Відповідно до вимог ст. 68 Закону України «Про державну службу України», дисциплінарні стягнення накладаються (застосовуються): 1) на державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А»: зауваження - суб`єктом призначення; інші види дисциплінарних стягнень - суб`єктом призначення з урахуванням пропозиції Комісії; 2) на державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В»: зауваження - суб`єктом призначення; інші види дисциплінарних стягнень - суб`єктом призначення за поданням дисциплінарної комісії.
Згідно з ч. 1 ст. 69 Закону України «Про Державну службу» Для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія).
Відповідно до вимог ч.ч. 10, 11 ст. 69 Закону України «Про Державну службу», результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення.
Суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов`язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.
Відповідно до вимог ст. 30 Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року №3723-XII в редакції чинній станом на 02.10.2015 року), крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, державна служба припиняється у разі: 1) порушення умов реалізації права на державну службу (стаття 4 цього Закону); 2) недотримання пов`язаних із проходженням державної служби вимог, передбачених статтями 16 і 16-1 цього Закону; 3) досягнення          державним          службовцем          граничного         віку проходження державної служби (стаття 23 цього Закону); 4) відставки державних службовців, які займають посади першої або другої категорії (стаття 31 цього Закону); 5) виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі (стаття 12 цього Закону); 6) відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої статтею 17 цього Закону.
Згідно положень ст.38 КЗпПУ, працівник має право розірвати трудовий договір, укладений на невизначений строк, попередивши про це власника або уповноважений ним орган письмово за два тижні. У разі, коли заява працівника про звільнення з роботи за власним бажанням зумовлена неможливістю продовжувати роботу (переїзд на нове місце проживання; переведення чоловіка або дружини на роботу в іншу місцевість; вступ до навчального закладу; неможливість проживання у даній місцевості, підтверджена медичним висновком; вагітність; догляд за дитиною до досягнення нею чотирнадцятирічного віку або дитиною-інвалідом; догляд за хворим членом сім`ї відповідно до медичного висновку або інвалідом I групи; вихід на пенсію; прийняття на роботу за конкурсом, а також з інших поважних причин), власник або уповноважений ним орган повинен розірвати трудовий договір у строк, про який просить працівник.
Якщо працівник після закінчення строку попередження про звільнення не залишив роботи і не вимагає розірвання трудового договору, власник або уповноважений ним орган не вправі звільнити його за поданою раніше заявою, крім випадків, коли на його місце запрошено іншого працівника, якому відповідно до законодавства не може бути відмовлено в укладенні трудового договору.
Працівник має право у визначений ним строк розірвати трудовий договір за власним бажанням, якщо власник або уповноважений ним орган не виконує законодавство про працю, умови колективного чи трудового договору.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).
З аналізу положень трудового законодавства слідує, що підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності; прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення. Процедура притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності включає ініціювання дисциплінарного провадження, розгляд дисциплінарною комісією дисциплінарної справи, формування комісією за результатом такого розгляду пропозиції або подання, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення, а також прийняття суб`єктом призначення протягом 10 календарних днів рішення на підставі пропозиції комісії або подання дисциплінарної комісії або надання вмотивованої відмови протягом цього строку.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та не спростовано відповідачем ані під час судового розгляду справи в судах попередніх інстанцій, ані в поданій ним касаційній скарзі, відповідачем грубо порушено порядок звільнення позивача з державної служби, оскільки судам не було надано доказів розгляду дисциплінарної справи комісією та наявності складеного подання дисциплінарної комісії про звільнення ОСОБА_1 за результатом такого розгляду.
Також колегія суддів вважає обґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій щодо того, що прогул включає відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня без поважних причин. Як було встановлено судами, позивач на протязі 11 місяців не з`являвся на службі, проте відповідачем жодних заходів, окрім складання актів, застосовано з цього приводу не було. 
Так, судами правомірно враховано, що відповідно до положень ч. 5 ст. 66 Закону України «Про Державну службу» можливість застосування до державного службовця такого дисциплінарного стягнення, як звільнення, зокрема, передбачає наявність  систематичності (повторно протягом року) вчинення дисциплінарного проступку у вигляді прогулу без поважних причин.
Суд зазначає, що порушення процедури притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності помилково ототожнюється відповідачем із неналежним формулюванням ним причин звільнення ОСОБА_1 із можливістю їх зміни в судовому порядку. 
Водночас, колегія суддів враховує, що позивачем 02.10.2015 до Держгірпромнагляду України подано заяву про звільнення за власним бажанням, яка була отримана керівником вказаного органу 05.10.2015. Однак відповідачем жодних дій щодо її розгляду вчинено не було.  
Посилання скаржника на обставини виходу позивача на роботу після подання ним 02.10.2015 заяви про звільнення за власним бажанням, встановлені при розгляді справи №815/6925/15, Суд вважає безпідставним, оскільки при розгляді справи №815/6925/15 судами досліджувалось питання наявності законних підстав для внесення до трудової книжки ОСОБА_1 запису про його звільнення з посади начальника Територіального управління Держгірпромнагляду в Одеській області з 19.10.2015 за власним бажанням відповідно до ст. 38 КЗпП України, тоді як предметом розгляду цієї адміністративної справи є правомірність дисциплінарного наказу від 20.09.2016 №4-к щодо звільнення ОСОБА_1 за вчинення ним систематичного дисциплінарного проступку.
Оцінюючи доводи касаційної скарги, Суд виходить з того, що судами першої та апеляційної інстанцій було надано належну правову оцінку доводам, викладеним у позовній заяві та запереченнях проти позову, а також наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваних судових рішень, у касаційній скарзі не зазначено. 
Частиною першою статті 350 КАС України (в чинній редакції) передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини 1 статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін, оскільки судами не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.
З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судових рішень відсутні.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Державної служби України з питань праці залишити без задоволення.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2016 року на ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
Суддя-доповідач                                                                      Н.А. Данилевич          
Судді                                                                                           В.М. Бевзенко
                                                                                          Н.В. Шевцова