ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
22 січня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/518/19
Провадження № 11-1190заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В.,  Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження за наявними матеріалами апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Ювас-трансросс» (далі - ТОВ «Ювас-трансросс») на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 жовтня 2019 року (судді Юрченко В. П., Васильєва І. А., Хохуляк В. В., Гусак М. Б., Усенко Є. А.) в адміністративній справі № 9901/518/19 за позовом ТОВ «Ювас-трансросс» до Президента України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, - Рада національної безпеки і оборони України, про визнання протиправним і скасування частково рішення та
ВСТАНОВИЛА:
1. 25 вересня 2019 року ТОВ «Ювас-трансросс» звернулося до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовною заявою, у якій просило визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 19 березня 2019 року № 82/2019 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2019 року «Про застосування, скасування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 82/2019) у частині введення в дію рядка 169 додатка 2 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2019 року.
2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 30 вересня 2019 року визнав неповажними причини пропуску строку звернення до Верховного Суду із цим позовом, залишив його без руху, надавши десятиденний строк з моменту отримання копії ухвали для усунення виявлених недоліків шляхом подання до суду заяви про поновлення пропущеного строку звернення до суду із зазначенням інших підстав для поновлення строку та надання відповідних доказів.
На виконання вимог указаної ухвали позивач 10 жовтня 2019 року подав заяву, у якій наголошував на поважності причин пропуску строку звернення до суду, добросовісному користуванні ним своїми процесуальними правами, оскарженні ним Указу № 82/2019 з часу публікації його на сайті «Офіційний вісник Президента України» 05 квітня 2019 року. Відлік строку, на його думку, має починатися з часу ознайомлення зі змістом цього нормативного акта першого робочого дня тижня - 08 квітня 2019 року. 
Посилаючись на пункт 7 Указу Президента України від 10 червня 1997 року № 503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» (далі - Указ № 503/97), зміст та персоніфікований характер оскаржуваного Указу № 82/2019, настання обмежень прав та законних інтересів для певного кола фізичних і юридичних осіб у зв'язку з його прийняттям, позивач обґрунтовував можливість оскарження цього акта в судовому порядку протягом усього строку його чинності. 
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 22 жовтня 2019 року позовну заяву з посиланням на положення частини другої статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) повернув позивачеві.
Суд виходив з того, що позивач подав позовну заяву з приводу незаконності Указу № 82/2019 після закінчення строків на звернення до адміністративного суду та що оскаржуване рішення не має жодної ознаки нормативно-правового акта, а факт його опублікування не свідчить, про те, що він є нормативно-правовим. 
3. ТОВ «Ювас-трансросс» не погодилося із зазначеною ухвалою суду і подало апеляційну скаргу, в якій просить її скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Позивач вважає, що суд першої інстанції необґрунтовано та несправедливо визначив відомості про публікацію оскаржуваного позивачем Указу № 82/2019 в газеті «Урядовий кур'єр» початком перебігу строку звернення до суду, ігноруючи названі ним підстави для оскарження акта суб'єкта владних повноважень. Не дав оцінку суд також доводам щодо недотримання обов'язкового порядку доведення до відома юридичної особи інформації про існування акта, який носить персоніфікований характер.
Наголошує, що ТОВ «Ювас-трансросс» як іноземне підприємство, не зобов'язане самостійно дізнаватися про всі законодавчі новини у правовому полі України. Переконує, що оприлюднення Указу № 82/2019 через опублікування в українських офіційних видання є способом (механізмом), притаманним для доведення його до відома власне громадян та підприємств (суб'єктів господарювання) України, але не повинне поширюватися на підприємства іноземних держав. Додає, що скаржник здійснює фінансово-господарську діяльність на території іншої держави (Російської Федерації) і, через блокування якою деяких українських інтернет-провайдерів був обмежений у доступі до інформації щодо оприлюднення спірного акта Президента Україна.
З покликанням на положення статті 6 Конвенції про захист прав та людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та практику Європейського суду з прав людини (далі - Суд, ЄСПЛ) доводить, що надмірний формалізм при вирішенні питання щодо прийняття позовної заяви скаржника обмежив йому доступ до суду, порушив право на справедливий судовий захист.
4. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 07 листопада 2019 року відкрила апеляційне провадження у цій справі, а ухвалою від 28 листопада 2019 року призначила розгляд справи в порядку письмового провадження.
5. Велика Палата Верховного Суду дослідила наведені в апеляційній скарзі доводи, перевірила матеріали справи, переглянула оскаржуване судове рішення і не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати й направити справу до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження.
Частиною першою статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
За змістом частини першої статті 122 КАС України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина друга статті 122 КАС України).
Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.
Отже, початок перебігу строку звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
6. З матеріалів справи вбачається, що позивач оскаржує Указ № 82/2019 про застосування персональних обмежувальних економічних заходів.
Викладені в позовній заяві вимоги ТОВ «Ювас-трансросс» обґрунтовувало порушенням законних прав та інтересів юридичної особи, які полягали в неможливості здійснення ділових контактів, укладенні угод і здійснення будь-яких операцій з фінансовими та іншими активами на території України. 
ТОВ «Ювас-трансросс» з цими позовними вимогами звернулося до суду лише 25 вересня 2019 року. Позов до суду подало з пропуском установленого статтею 122 КАС України шестимісячного строку звернення до суду. Цієї обставини позивач не заперечує та заявив клопотання про поновлення цього строку.
Прохання мотивує тим, що відомості про прийняття оскаржуваного акта йому стали відомі 08 квітня 2019 року, з часу оприлюднення на сайті «Офіційний вісник Президента України». Звертав увагу на створення умов, за яких юридична особа не мала реальної можливості дізнатися про порушення своїх прав, оскільки здійснює свою господарську діяльність на території іншої держави. 
З огляду на чинність оскаржуваного Указу наголошував на можливості реалізації права на оскарження в судовому порядку нормативно-правового акта протягом усього строку його дії. У цьому контексті покликався на положення частини третьої статті 264 КАС України.
7. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відмовив у поновленні строку на звернення до суду, а на твердження позивача про поважність причин його пропуску послався на такі заперечення.
Відповідно пункту 1 Указу № 503/97 закони України, інші акти Верховної Ради України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України не пізніш як у п`ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають  оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях.
Офіційними друкованими виданнями є бюлетень «Офіційний вісник України», газета «Урядовий кур`єр».
Оскільки Указ № 82/2019 оприлюднено в газеті «Урядовий кур`єр» від 21 березня 2019 року № 55, перебіг строку на звернення до суду починається з цього часу. Такими, що не грунтується на законі, суд визнав доводи про ознайомлення позивача із цим Указом у перший робочий день тижня - 8 квітня 2019 року після його опублікування в іншому офіційному виданні 5 квітня 2019 року. 
Крім того, як убачається з пункту 3 оскаржуваного Указу, він набирає чинності з дня його опублікування. Тобто шестимісячний строк, перебіг якого розпочався з 21 березня 2019 року, закінчився 21 вересня 2019 року, тоді як позов ТОВ «Ювас-трансросс» подало лише 25 вересня 2019 року.
8. Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично - діяльнісній (конклюдентній) формах.
З огляду на вказане нормативно - правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально - конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує своєї дії фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв'язку з припиненням конкретних правовідносин.
Як убачається зі змісту оспорюваного Указу № 82/2019, він стосується застосування персональних економічних санкцій щодо визначеної в ньому юридичної особи, а саме ТОВ «Ювас-трансросс», тобто є актом індивідуальної дії, який не містить загальнообов'язкових правил поведінки, передбачає індивідуалізовані приписи щодо обмеження здійснення господарської діяльності зазначеного суб'єкта господарювання, а отже, адресований одній особі, не регулює певний вид суспільних відносин і вичерпує свою дію після його реалізації.
9. Суд першої інстанції у справі, що розглядається, дійшов висновку, що наведені ТОВ «Ювас-трансросс» підстави для поновлення пропущеного строку суд не може визнати поважними, і залишив позов без руху. Оскільки позивач не повідомив інших, крім висловлених ним у попередній заяві про поновлення строку, причин, які б указували на поважність пропуску строку звернення до суду, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду оскаржуваною ухвалою повернув позовну заяву позивачеві.
При цьому наголосив, що поважними визнаються обставини, які об'єктивно є непереборними, не залежать від волевиявлення сторони і пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення сторонами у справі процесуальних дій.
10. Велика Палата Верховного Суду оцінила дії ТОВ «Ювас-трансросс» та пов'язані з ними міркування останнього про поважність причин пропуску строку, і вважає, що позивач відповідно до вимог статті 55 Конституції України і статті 5 КАС України реалізував своє право на звернення за судовим захистом. 
Покликання скаржника на неможливість вчасно отримати інформацію про видання Президентом України відповідних нормативних чи правозастосовних актів, зокрема й оскаржуваного Указу, їх опублікування та оприлюднення, які скаржник називає об'єктивними причинами для своєчасного подання позовної заяви, а також на обрання відповідачем способу оприлюднення правозастосовного акта, який, на його думку, є неприйприпустимим для іноземних підприємств (суб'єктів господарювання), та на порушення конвенційних положень щодо доступу до правосуддя, є неприйнятими, оскільки не містять вагомих підстав та переконливої мотивації.
Зі змісту позовної заяви та апеляційної скарги випливає, що скаржник щонайменше з 05 квітня 2019 року знав про видання Указу № 82/2019. Від цієї дати ТОВ «Ювас-трансросс», якщо мало намір здійснювати фінансово-господарську чи іншу діяльність на території України, повинне було б дізнатись і мусило би знати нормативне регулювання видів діяльності, якою воно хотіло займатись чи займалося. Видається, що в разі здійснення такої діяльності ТОВ «Ювас-трансросс» мало знати також порядок, умови та строки видання нормативних чи правозастосовних актів органів державної влади України, їх оприлюднення і набрання ними чинності.
Від 05 квітня 2019 року до дня подання апеляційної скарги (25 вересня 2019 року) скаржник не міг не знати чи не довідатися, що Указ № 82/2019 був виданий 19 березня 2019 року, оприлюднений 21 березня того ж року, що цей акт порушує чи обмежує його права, що строк на оскарження має (може) відраховуватися від дати оприлюднення цього акта. 
Як видно зі змісту апеляційної скарги і заяви про усунення недоліків позовної заяви, скаржник не звістив, які саме поважні (непереборні, нездоланні) причини завадили йому вчасно подати апеляційну скаргу упродовж строку від дати оприлюднення Указу № 82/2019 до моменту, коли, як визнав сам скаржник, він дізнався про нього, а також від дати, коли він дізнався про видання оскаржуваного акта, до закінчення шестимісячного строку оскарження від дати, коли, з погляду скаржника, відповідач виданням свого акта порушив його права.
У контексті сказаного не можна погодитися з доводами скаржника про те, що суд обмежив право останнього на доступ до суду. Рішення суду першої інстанції про повернення позовної заяви зумовлене не небажанням суду з якихось причин розглядати позовні вимоги ТОВ «Ювас-трансросс», а тим, що автор цих вимог порушив установлені законом порядок, умови та строки звернення за захистом порушеного права. У цілому право товариства на звернення до суду ніким не було обмежене.
Сказане не дає підстав вважати також, що скаржник як іноземний суб'єкт господарювання має чи повинен мати преференції у вигляді особливого визначення  моменту відліку строку на оскарження рішення суб'єкта владних повноважень до адміністративного суду. У цьому контексті слід зазначити, що ТОВ «Ювас-трансросс» як у заяві про поновлення строку звернення до суду, так і в апеляційній скарзі не навело об`єктивних підстав, які б унеможливили його звернення до суду в межах установленого КАС України строку.
Отже, суд першої інстанції, зважаючи на відсутність поважних причин для поновлення ТОВ «Ювас-трансросс» строку звернення до адміністративного суду, дійшов правильного висновку про наявність підстав для повернення позовної заяви відповідно до частини другої статті 123 КАС України.
11. За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Міркування і твердження ТОВ «Ювас-трансросс» в апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених в оскаржуваній ухвалі.
З огляду на це Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що суд прийняв правильне процесуальне рішення, тому підстав для втручання й скасування ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 жовтня 2019 року немає.
Керуючись статтями 122, 243, 266, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Ювас-трансросс» залишити без задоволення.
Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 жовтня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                         М. І. Гриців
Судді:                                     Н. О. Антонюк                                               В. С. Князєв
Т. О. Анцупова                                              Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна                                               Н. П. Лященко
В. В. Британчук                                            О. Б. Прокопенко
Ю. Л. Власов                                                 Л. І. Рогач
Д. А. Гудима                                                 О. М. Ситнік
В. І. Данішевська                                         О. С. Ткачук
Ж. М. Єленіна                                               В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко                                                 О. Г. Яновська