ПОСТАНОВА
Іменем України

21 лютого 2020 року 
Київ
справа №640/20029/19
адміністративне провадження №К/9901/36688/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В.,  Жука А.В., 
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №640/20029/19
за позовом ОСОБА_1 до Державного бюро розслідувань про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_2 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 жовтня 2019 року (прийняту у складі судді - Донця В.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Федотова І.В., суддів: Єгорової Н.М., Сорочка Є.О.)

У С Т А Н О В И В :

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 звернувся до суду із заявою про забезпечення позову в якій просив суд:

1.1. заборонити Державному бюро розслідувань оголошувати про результати рейтингового інтернет-голосування із зазначенням кількості голосів, поданих за кожного кандидата за результатами інтернет-голосування до складу членів Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань, яке відбулось 03 жовтня 2019 року - 04 жовтня 2019 року;

1.2. заборонити Державному бюро розслідувань видавати наказ про затвердження складу Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань, згідно з пунктом 12 "Порядку формування Ради громадського контролю", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2017 року №1086.

2. Заява обґрунтована тим, що в разі невжиття заходів забезпечення позову, керівником Державного бюро розслідування може бути на підставі недостовірних та незаконних результатів голосування за кандидатури до складу членів Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань 03 жовтня 2019 року - 04 жовтня 2019 року видано наказ про затвердження складу Ради громадського контролю, що в подальшому може унеможливити виконання судового рішення в разі задоволення адміністративного позову.

2.1. На підтвердження недостовірності результатів конкурсу, в якому ОСОБА_1 брав участь під №18, надано лист Державного бюро розслідувань від 17 жовтня 2019 року №Пі-344, відповідно до якого за результатами заходів, вжитих для перевірки достовірності проведеного голосування, були виявлені факти, що свідчать про можливе порушення передбаченого в "Положення про Раду громадського контролю при Державному бюро розслідувань", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2017 року №1086 правила одноразового особистого голосування за кандидатів та суттєво впливають на результати інтернет-голосування на користь конкретної групи осіб - перших тринадцяти за рейтингом кандидатів. Заявник зазначив, що оголошення опубліковане на інтернет-сторінці Державного бюро розслідувань про виявлення ознак організованого масового голосування за членів Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань. Крім того, в заяві наголошено, що директор Державного бюро розслідувань повідомив про обов`язковість призначення складу Ради громадського контролю, не зважаючи на виявленні порушення.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. Судами попередніх інстанцій з відкритих джерел (https://dbr.gov.ua) встановлено, що 20 березня 2019 року було оголошено вибори з обрання нового складу Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань. 

3.1. Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 12 квітня 2019 року зупинив конкурс з обрання членів Ради громадського контролю, ухвалою від 18 вересня 2019 року - конкурс було відновлено. 

3.2. Державним бюро розслідування 23 вересня 2019 року оприлюднено оголошення про рейтингове інтернет-голосування з обрання нового складу Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань, яке мало відбутись з 15:00 год. 03 жовтня 2019 року по 15:00 год. 04 жовтня 2019 року. До виборів допущено 43 представника громадських об`єднань.

3.3. Державним бюро розслідування 18 жовтня 2019 року оприлюднено оголошення про виявлення обставини, що можуть свідчити про можливе масове організоване голосування під час обрання членів Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань на користь перших 13 кандидатів у рейтингу - за цими даними зареєстровано кримінальне провадження. За попереднім аналізом виявлено обставини, які можуть свідчити про не персональне, а масове організоване голосування на користь перших 13 переможців конкурсу.

3.4. Ознаки можливої організації масового голосування за 13 кандидатів. Перше: виявлено пакети телефонних номерів, в яких відрізняються лише останні три цифри. Це близько 1100 телефонних номерів, які використовувалися лише при голосуванні за 13 кандидатів, що складає близько 30% голосів за кожного з них. Друге: серед голосів за перших по рейтингу 13 кандидатів частка багаторазових голосувань з однієї IP-адреси складає від 70% до 86%, що значно перевищує середній показник в 10% для інших кандидатів. Третє: близько 400 (10%) голосів за кожного з 13 кандидатів було отримано з "одноразових" електронних адрес, доменів, зареєстрованих за день до голосування. Більшість з них зареєстрована в однаковий час. Четверте: голосування за 13 кандидатів рейтингу відбувалося синхронно, без коливань - однакове збільшення голосів в один час по всім 13 кандидатам. Більше того, з 00:00 год. по 05:10 год. 04 жовтня 2019 року продовжується синхронне зростання голосів за 13 кандидатів, яке припинилося одночасно. З півночі по усім іншим кандидатам голосування майже не відбувалося.

3.5. Позивач просив заборонити Державному бюро розслідувань оголошувати результати рейтингового інтернет-голосування та заборонити видавати наказ про затвердження складу Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань. 

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

4. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 жовтня 2019 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року, заяву ОСОБА_1 про забезпечення адміністративного позову задоволено.

4.1. Заборонено Державному бюро розслідувань оголошувати про результати рейтингового інтернет-голосування із зазначенням кількості голосів, поданих за кожного кандидата за результатами інтернет-голосування до складу членів Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань, яке відбулось 03 жовтня 2019 року - 04 жовтня 2019 року.

4.2. Заборонено Державному бюро розслідувань видавати наказ про затвердження складу Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань за результатами інтернет-голосування до складу членів Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань, яке відбулось 03 жовтня 2019 року - 04 жовтня 2019 року.

4.3. Задовольняючи заяву про забезпечення адміністративного позову, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що Державним бюро розслідування повідомлено про обставини, які свідчать, що під час голосування перевага надавалась окремим кандидатам. При цьому, в оголошенні наведено вагомі аргументи на підтвердження таких припущень, які свідчать про очевидну спотвореність результатів голосування внаслідок таких порушень. Разом з тим, за твердженням Директора Державного бюро розслідування, не зважаючи на встановлені порушення, він змушений буде оголосити результати конкурсу та затвердити склад Ради.

4.4. Суди вважають, що оприлюднене Державним бюро розслідуванням оголошення про масове організоване голосування під час обрання членів Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань свідчить про невідповідність голосування вимогам пункту 11 "Положення про Раду громадського контролю при Державному бюро розслідувань" щодо особистого голосування за кандидата.

4.5. Зважаючи на наявність ознак упередженості голосування, що є суттєвими та такими, що очевидно могли вплинути на результати голосування, а також враховуючи те, що заявник був учасником конкурсу на члена Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про наявність підстав для забезпечення позову.

IV. Касаційне оскарження

5. У касаційній скарзі ОСОБА_2 , посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення, яким відмовити ОСОБА_1 у задоволенні заяви про забезпечення позову.

5.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що оскаржувані судові рішення порушують його права, як одного з переможців рейтингового інтернет-голосування.

5.2. Скаржник також зазначає, що лист Державного бюро розслідувань від 17 жовтня 2019 року №Пі-344 не є належним, достатнім та допустимим доказом, які підтверджують обставини порушення «Порядку формування складу Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань». Належними, достатніми та допустимими доказами в даному випадку можуть бути електронні докази та відповідний висновок експерта. До заяви і в самій ухвалі таких доказів не додано та не досліджено, що свідчить про те, що висновки судів є безпідставними та не обґрунтованими.

5.3. У заяві про забезпечення позову та судами не зазначено очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам та інтересам заявника (позивача), захист яких стане неможливим у випадку скасування заходів забезпечення позову, або ж для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

6. У відзиві на касаційну скаргу позивач посилається на те, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з дотриманням норм процесуального права, а тому не підлягають скасуванню.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

7. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

8. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

9. Відповідно до вимог частини першої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи може вжити визначені цією статтею заходи забезпечення адміністративного позову.

10. Відповідно до частини другої статті 150 КАС України забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

11. Відповідно до частини другої статті 151 КАС України заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття забезпечення позову для заінтересованих осіб.

12. В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання (частина шоста статті 154 КАС України).

13. Відповідно до частини першої статті 28 Закону України "Про Державне бюро розслідувань" від 12 листопада 2015 року №794-VIII метою утворення Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань забезпечення прозорості та цивільного контролю за діяльністю органу.

14. Згідно з Положенням про Раду громадського контролю при Державному бюро розслідувань, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2017 року №1086, Рада провадить свою діяльність на засадах верховенства права, законності і гласності, позапартійності, неупередженості, вільного волевиявлення та рівноправності членів, відкритості для суспільства (пункт 3); Рада формується на засадах відкритого та прозорого конкурсу у складі 15 осіб строком на один рік (пункт 8).

15. Правила проведення голосування кандидатів, встановлені пунктом 11 Порядку формування складу Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань.

16. Пунктом 12 Положення про Раду громадського контролю при Державному бюро розслідувань передбачено, що наказ про затвердження складу Ради або внесення змін до такого складу разом з оголошенням про результати рейтингового інтернет-голосування із зазначенням кількості голосів, поданих за кожного кандидата, а у разі проведення конкурсу для обрання члена (членів) Ради замість того (тих), повноваження якого (яких) припинені, - із зазначенням обраного члена (членів) Ради, видається протягом 10 робочих днів після проведення голосування і оприлюднюється на офіційному веб-сайті Державного бюро розслідувань на наступний робочий день після його видання.

VI. Позиція Верховного Суду

17. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року N 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон N 460-IX).

18. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону N 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

19. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

20. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

21. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

22. Згідно роз`яснень, викладених у Постанові Пленуму Верховного Суду України від 22 грудня 2006 року № 9 «Про практику застосування судами процесуального законодавства при розгляді заяв про забезпечення позову» при розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

23. Інститут забезпечення адміністративного позову регламентовано статтями 150, 151 КАС України, які закріплюють підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також види забезпечення позову в адміністративному процесі.

24. Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з двох названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

25. Забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи по суті визначених законом заходів з метою створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.

26. Частиною шостою статті 154 КАС України визначено, що в ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання.

27. Тобто, в ухвалі про забезпечення позову в цій справі суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. Також суд має вказати в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.

28. При розгляді заяви про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

29. Отже, заходи забезпечення мають бути вжиті в межах позовних вимог та бути співмірними з позовними вимогами.

30. Разом з цим, співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

31. Судами попередніх інстанцій встановлено, що в обґрунтування заяви про забезпечення позову позивач вказав, що в разі невжиття заходів забезпечення позову, керівником Державного бюро розслідування може бути на підставі недостовірних та незаконних результатів голосування за кандидатури до складу членів Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань 03 жовтня 2019 року - 04 жовтня 2019 року видано наказ про затвердження складу Ради громадського контролю, що в подальшому може унеможливити виконання судового рішення в разі задоволення адміністративного позову.

32. На підтвердження недостовірності результатів конкурсу, в якому ОСОБА_1 брав участь під №18, надано лист Державного бюро розслідувань від 17 жовтня 2019 року №Пі-344, відповідно до якого за результатами заходів, вжитих для перевірки достовірності проведеного голосування, були виявлені факти, що свідчать про можливе порушення передбаченого в "Положення про Раду громадського контролю при Державному бюро розслідувань", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2017 року №1086 правила одноразового особистого голосування за кандидатів та суттєво впливають на результати інтернет-голосування на користь конкретної групи осіб - перших тринадцяти за рейтингом кандидатів. 

33. Заявник зазначив, що оголошення опубліковане на інтернет-сторінці Державного бюро розслідувань про виявлення ознак організованого масового голосування за членів Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань. Крім того, в заяві наголошено, що директор Державного бюро розслідувань повідомив про обов`язковість призначення складу Ради громадського контролю, не зважаючи на виявленні порушення.

34. Суд першої інстанції, з яким погодився і апеляційний суд, задовольняючи заяву позивача виходив з того, що Державним бюро розслідування повідомлено про обставини, які свідчать, що під час голосування перевага надавалась окремим кандидатам. При цьому, в оголошенні наведено вагомі аргументи на підтвердження таких припущень, які свідчать про очевидну спотвореність результатів голосування внаслідок таких порушень. Разом з тим, за твердженням Директора Державного бюро розслідування, не зважаючи на встановлені порушення, він змушений буде оголосити результати конкурсу та затвердити склад Ради. 

35. При цьому, суд апеляційної інстанції в своєму рішенні, зокрема, зазначив, що «посилання апелянта на те, що лист Державного бюро розслідувань від 17.10.2019 № Пі-344 не є належним, достатнім та допустимим доказом на підтвердження допущених порушень зазначеного вище Поряду, судова колегія відхиляє, оскільки таким доказам буде надана оцінка судом при розгляді спору по суті, а не при вирішенні питання щодо забезпечення позову».

36. Водночас колегія суддів Верховного Суду зазначає, що подані заявником докази наявності ознак недостовірності результатів конкурсу є передчасними, та не можуть вважатись підставою для вжиття заходів забезпечення позову, оскільки вони підлягають оцінці під час судового розгляду справи по суті вимог.

37. Аналогічних правових висновків Верховний Суд дійшов, зокрема, у постановах від 21 листопада 2018 року (справа № 826/8556/17) та від 03 жовтня 2019 року (справа № 640/497/19).

38. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

39. З огляду на встановлені судом касаційної інстанції порушення норм процесуального права судами попередніх інстанцій, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційна скарга підлягає задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні заяви про забезпечення адміністративного позову. 

40. Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,

П О С Т А Н О В И В :
1. Касаційну скаргу ОСОБА_2 - задовольнити.  
2. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 жовтня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року - скасувати та прийняти нову постанову.
3. У задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення адміністративного позову відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

О.В. Калашнікова
М.В. Білак 
 А.В. Жук ,
Судді Верховного Суду