ПОСТАНОВА
Іменем України

12 лютого 2020 року 
Київ
справа №826/1551/16
адміністративне провадження №К/9901/21857/18, №К/9901/21854/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,
суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.
за участю: 
секретаря судового засідання:                       В.В. Волощука,
позивача:                                                       ОСОБА_2 ,
представника позивача:                       В.П. Безуха,   
представника відповідача-1:                      не з`явився,  
представника відповідача-2:                      Г.О. Золотухіної,   
представника третьої особи:                      Є.Роменської   
розглянув у відкритому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №826/1551/16
за позовом ОСОБА_2 до начальника Національної поліції України Хатії Деканоїдзе, Національної поліції України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Головного управління Національної поліції в Київській області про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Національної поліції України
та касаційною скаргою ОСОБА_2 
на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 червня 2017 року, прийняту в складі: головуючого судді Мазур А.С., суддів Аблова Є.В., Літвінової А.В., 
та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2017 року, постановлену в складі: головуючого судді Файдюка В.В., суддів Мєзєнцева Є.І., Чаку    Є.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1.  ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 , позивач) звернувся до суду з позовом до начальника Національної поліції України Хатії Деканоїдзе (далі - відповідач-1), Національної поліції України (далі - відповідач-2), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Головного управління Національної поліції у Київській області (далі - ГУ НП у Київській області) - з вимогами:
1.1.    визнання протиправною бездіяльності начальника Національної поліції України Хатії Деканоїдзе, Національної поліції України щодо невиконання вимог статті 19 Закону України «Про звернення громадян», а саме: невжиття заходів для припинення неправомірних дій, невиявлення, неусунення причин та умов, які сприяли порушенням; незабезпечення поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв`язку із заявою чи скаргою рішень; невирішення питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення; відсутність перевірки стану розгляду заяв чи скарг громадян, невжиття заходів до усунення причин, що їх породжують, відсутність аналізу та інформування населення про хід цієї роботи; обов`язків, передбачених статтею 22 Закону України «Про Національну поліцію», під час розгляду скарги ОСОБА_2 від 03 грудня 2015 року;
1.2. зобов`язання начальника Національної поліції України, Національну поліцію України розглянути скаргу ОСОБА_2 із дотриманням вимог законодавства та призначити службове розслідування щодо обставин невиконання поліцейськими ГУ НП у Київській області власних обов`язків і вказівок прокуратури, начальника слідчого відділу розслідування кримінальних проваджень №12013100170000398, №12013100130001099 та №1201511013003494 для встановлення причин бездіяльності працівників Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Київській області, особливо начальника слідчого відділу Осіпова О. О ., вжити заходи для припинення неправомірних дій слідчих у досудовому провадженні, виявити та усунути причини та умови, які спряли порушенням; забезпечити поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв`язку із заявою чи скаргою рішень; притягнути до відповідальності осіб, з вини яких було допущено порушення; вжити заходи для усунення причин, що породжують скарги, проаналізувати та проінформувати ОСОБА_2 про хід цієї роботи.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що звернувся до відповідачів із скаргою на дії слідчих ГУ НП у Київській області, в якій просив усунути порушення вимог кримінального процесуального закону й застосувати до винних у цьому осіб заходи дисциплінарного впливу.
3. Проте зазначена скарга її адресатами була залишена без реагування.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. 04 грудня 2015 року ОСОБА_2 , як директор Закритого акціонерного товариства «Нові процеси та апарати», звернувся до начальника Національної поліції України Хатії Деканоїдзе із скаргою від 03 грудня 2015 року №17/29-ск, в якій просив:
4.1.    установити причини невиконання слідчими Слідчого відділу Броварського міського відділу Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Київській області вказівок прокуратури та начальника Слідчого управління Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Київській області Осіпова О.О.;
4.2.    установити причини відсутності контролю та ігнорування начальником Слідчого управління Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Київській області Осіповим О.О. невиконання власних вказівок;
4.3.    установити причини неспроможності ОСОБА_4 організовувати та змусити своїх підлеглих виконувати функціональні обов`язки під час розслідування досудових проваджень;
4.4.    здійснити дії щодо припинення неправомірного невиконання слідчим Слідчого відділу Броварського міського відділу Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Київській області, зокрема Громадським Б.А. , вказівок органів прокуратури та начальника Слідчого управління Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Київській області;
4.5.    здійснити заходи щодо усунення причин та умов, які сприяють невиконанню слідчими в Броварському районі своїх посадових обов`язків щодо розслідування кримінальних справ, невиконання вказівок їхніх процесуальних керівників;
4.6. запросити заявника на засідання відповідного органу, що розглядає скаргу;
4.7.    вирішити питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення.
5. Розглянувши вказане звернення, Головне управління Національної поліції в Київській області листом від 18 грудня 2015 року №14/48-вх523 повідомило ЗАТ «Нові процеси та апарати» про хід розслідування кримінальних проваджень №12013100170000398 та №12013100130001099 й одночасно повідомлено, що розгляд скарг на рішення, дії чи бездіяльність слідчого чи прокурора здійснюється слідчим суддею місцевого суду, згідно з правилами судового розгляду, передбаченого Кримінальним процесуальним кодексом України.
6. Не погоджуючись із порядком і способом, в який було розглянуто звернення, ОСОБА_2 звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
7. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 22    серпня 2017 року, адміністративний позов задоволено частково:
7.1.    визнано протиправною бездіяльність Національної поліції України в частині неповідомлення ОСОБА_2 про пересилання його скарги від 03 грудня 2015 року №17/29-ск за належністю до Головного управління Національної поліції в Київській області.
7.2.    У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
8. Частково задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій зазначили, що відповідно до частини третьої статті 7 Закону України «Про звернення громадян», якщо звернення не належить розглядати органом, якому воно адресоване, таке звернення не пізніше п`яти днів із дня його надходження має бути надіслано за належністю з одночасним повідомленням його автора.
9. Установивши, що Національною поліцією України звернення позивача було переслано до ГУ НП у Київській області, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідач-2 був зобов`язаний повідомити про це позивача.
10. Оскільки відповідач-2 доказів повідомлення позивача про пересилання звернення не надав, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що в цій частині мала місце протиправна бездіяльність відповідача-2.
11. Водночас, відмовляючи в задоволенні інших вимог, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що звернення позивача стосувалося оскарження рішень, дій та бездіяльності слідчих у межах кримінальних проваджень, і на ці правовідносини дія Закону України «Про звернення громадян» не поширюється.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
12. Стверджуючи про порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, позивач та відповідач-2 подали касаційні скарги.
13. Позивач у касаційній скарзі, з указаних підстав, просить судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати й прийняти нове - про задоволення позову.
14. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначив, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що його скарга мала розглядатися в порядку, передбаченому Кримінальним процесуальним кодексом України.
15. Позивач наполягає на тому, що в скарзі він не оскаржував будь-яких процесуальних дій слідчих чи інших посадових осіб, що вчинені в межах відповідних кримінальних проваджень. 
16. Як зазначає позивач, у його зверненні було вказано на порушення вимог закону під час досудового розслідування кримінальних проваджень та недоліки в організації роботи Національної поліції України, підтверджені належними доказами, з вимогами про їх усунення, що цілком відповідає передбаченому в статті 3 Закону України «Про звернення громадян» визначенню «звернення», а викладені в такому зверненні вимоги - змісту обов`язків особи, що розглядає звернення, які випливають з положень статті 19 Закону України «Про звернення громадян». 
17. У касаційній скарзі відповідач-2, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права в частині задоволених вимог, просить скасувати їхні рішення та прийняти нове, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
18. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач-2 зазначив, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що в Національної поліції України під час пересилання звернення до ГУ НП у Київській області виник обов`язок повідомляти про це позивача.
19. Відповідач-2 наполягає на тому, що Національна поліція України та її територіальний орган - ГУ НП у Київській області - складають єдину систему поліції, а тому підстав уважати, що звернення позивача пересилалося до іншого органу немає.
20. Ухвалами Вищого адміністративного суду України від 15 вересня 2017 року та від 18    жовтня 2017 року відкрито касаційні провадження за касаційними скаргами ОСОБА_2 і Національної поліції України.
21. 15 грудня 2017 року, у зв`язку з початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.
22. 13 лютого 2018 року касаційні скарги передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.
23. За наслідками автоматизованого розподілу касаційні скарги передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Желтобрюх І.Л., суддів Білоуса О.В., Стрелець    Т.Г.
24. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 30 травня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
25. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30 травня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
26. Частиною другою статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Статтею 40 Конституції України передбачено, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
28. Питання практичної реалізації особою наданого їй Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян, відповідно до їх статуту, пропозиції про поліпшення їхньої діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів урегульовано Законом України «Про звернення громадян» від 02 жовтня 1996 року №393/96-ВР (далі - Закон №393/96-ВР).
29. Згідно із статтею 1 Закону від 02 жовтня 1996 року №393/96-ВР громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
30. Відповідно до частини першої статті 3 Закону №393/96-ВР під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
31. Частинами другою-четвертою статті 3 Закону №393/96-ВР передбачено, що пропозиція (зауваження) - це звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.
32. Заява (клопотання) - це звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
33. Скарга - це звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб.
34. Згідно із статтею 4 Закону №393/96-ВР до рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких: порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-небудь обов`язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.
35. Відповідно до частини першої статті 15 Закону №393/96-ВР органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).
VI. Позиція Верховного Суду
36. Згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року; далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
37. Відповідно до частини першої статті 6 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
38. Тотожні за змістом положення містяться в частині першій статті 2, частині першій статті 5 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року).
39. Зміст указаних норм процесуального закону дає підстави для висновку, що особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача (суб`єкта владних повноважень) порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.
40. Керуючись завданням адміністративного судочинства, задоволені в адміністративному судочинстві можуть бути вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.
41. Отже, у розумінні КАС України, захист прав, свобод та інтересів осіб завжди передбачає наявність встановленого судом факту їхнього порушення. Таким чином, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд установлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-владних правовідносинах, що виникли між ним і позивачем.
42. У цій справі позивач звернувся до суду з позовом до начальника Національної поліції України та Національної поліції України, адже уважав, що ними були порушені його права, пов`язані з розглядом звернення, у якому викривалися системні недоліки в роботі органів поліції та конкретних посадових осіб поліції під час досудового розслідування кримінальних проваджень №12013100130001099 та №12013100170000398.
43. Частково задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, керувалися тим, що за своєю суттю звернення, із яким позивач звернувся до начальника Національної поліції України, є скаргою на протиправні дії (бездіяльність) органів і осіб, що здійснювали досудове розслідування в кримінальних провадженнях №12013100130001099 та №12013100170000398, а тому оцінка стверджуваним у зверненні порушенням має надаватися місцевим загальним судом за правилами, установленими кримінальним процесуальним законодавством. У той же час суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що відповідачем-2 порушено процедуру розгляду звернення, адже не було повідомлено позивача про пересилання його звернення до іншої особи, уповноваженої надавати на нього відповідь.
44. Проте, надаючи оцінку доводам позивача про порушення його суб`єктивних прав незаконними діями (бездіяльністю) відповідачів під час розгляду звернення від 03    грудня 2015 року №17/29-ск, суди попередніх інстанцій не звернули увагу на те, що суб`єктом подання (ініціювання) звернення від 03 грудня 2015 року №17/29-ск було Закрите акціонерне товариство  «Нові процеси та апарати», зареєстроване 15 березня 1993 року як юридична особа й наділене самостійною правоздатністю і дієздатністю.
45. Водночас ОСОБА_2 із зверненнями до начальника Національної поліції України чи Національної поліції України не звертався.
46. Отже, позивач не є учасником публічно-правових правовідносин, що виникли у зв`язку з розглядом Національною поліцією України звернення ЗАТ «Нові процеси та апарати» від 03 грудня 2015 року №17/29-ск.
47. Таким чином, у позивача відсутнє порушене суб`єктивне право, на захист якого він звернувся з цим позовом.
48. Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
49. Беручи до уваги, що між позивачем і відповідачем не виникло публічно-правового спору, в задоволенні адміністративного позову необхідно відмовити.
50. Положеннями частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
51. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
52. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
53. Частиною першою статті 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
54. Відповідно до частини третьої статті 351 КАС України неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
55. З огляду на те, що суди першої та апеляційної інстанцій оскаржувані судові рішення прийняли з порушенням норм матеріального й процесуального права, Суд дійшов висновку про необхідність їхнього скасування ухваленням нового - про відмову в задоволенні позову.
56. Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
57. Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.
58. Касаційну скаргу Національної поліції України задовольнити.
59. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 червня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2017 року в справі №826/1551/16 скасувати й ухвалити нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити.
60. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
61. Постанову складено в повному обсязі 13 лютого 2020 року.

Суддя-доповідач:                                                                      О.Р. Радишевська

Судді:                                                                                          О.В. Кашпур

                                                                                          С.А. Уханенко