ПОСТАНОВА
Іменем України

30 січня 2020 року 
м. Київ
справа № 0840/3993/18
адміністративне провадження № К/9901/8926/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Яковенка М. М.,
суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу №  0840/3993/18
за адміністративним позовом Запорізького державного підприємства «Кремнійполімер» до Східного офісу Держаудитслужби в особі управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, третя особа ОСОБА_1 про часткове визнання протиправною та скасування вимоги,
за касаційною скаргою Східного офісу Держаудитслужби в особі управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду (колегія у складі суддів: О. О. Круговий, Т. С. Прокопчук, А. В. Шлай) від 22 лютого 2019 року, 
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. Запорізьке державне підприємство «Кремнійполімер» (далі - ЗДП «Кремнійполімер») звернуся до суду з адміністративним позовом до Східного офісу Держаудитслужби в особі управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, у якому просило:
- визнати протиправними та скасувати висновки Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, викладені в акті позапланової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Запорізького державного підприємства «Кремнійполімер» за період з 01  серпня 2014 року по 01 червня 2018 року, який датований 27 липня 2018 року № 08.15-16/4 стосовно порушень, допущених при списанні основних засобів на підставі наказів керуючого санкцією ЗДП «Кремнійполімер» ОСОБА_1 від 03 квітня 2015 року № 2 та від 08 травня 2015 року № 6 «Про списання з балансу підприємства об`єктів державної власності»: а саме, «Враховуючи, що в ході інвентаризації зазначені основні засоби у наявності не пред`явлені, сума нестачі становить 202608,53 грн. Внаслідок зазначеного порушення Підприємству завдано матеріальної шкоди (збитки) на суму 202608,53 грн. Відповідальність за вищезазначене порушення покладається на керуючого санкцією ЗДП «Кремнійполімер» ОСОБА_1 , яким безпосередньо підписані накази на списання з балансу Підприємства зазначених об`єктів державної власності від 03 квітня 2015 року № 2 та від 08 травня 2015 року № 6 «Ревізією питання «Дотримання законодавства при списанні основних фондів та повнота оприбуткування товарно-матеріальних цінностей за результатами їх списання» встановлено порушень, що призвели до втрат на суму 202608,53 грн.»; 
- частково визнати протиправною та частково скасувати вимогу «Щодо усунення порушень законодавства» від 10 вересня 2018 року № 04-08-15-14/4002 направлену Управлінням Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області на адресу ЗДП «Кремнійполімер», в частині усунення виявлених порушень законодавства в установленому законодавством порядку, а саме, порушення, встановлене абзацом 3 вказаної вимоги: 
« 7. Ревізією дотримання законодавства при списанні майна встановлено, що ЗДП «Кремнійполімер» у 2015 році в порушення вимог частини 7 статті 75 Господарського кодексу України від 16 січня 2013 року № 436-IV та частини 5 Порядку списання об`єктів державної власності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 листопада 2007 року № 1314, без надання згоди Міністерства  регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України з балансу Підприємства списано основні засоби, первісна (переоцінена) вартість яких складає понад 10000,00 грн., на загальну суму 202608,53 грн.»
2. Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2018 року відмовлено у відкритті позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування висновку Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області викладеного в акті позапланової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Запорізького державного підприємства «Кремнійполімер».
3. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року позов задоволено.
4. Не погодившись із прийнятим рішенням, Східний офіс Держаудитслужби в особі управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області подало апеляційну скаргу.
5. Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2019 року апеляційну скаргу повернуто відповідачу на підставі частини четвертої статті 298 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у зв`язку з тим, що апеляційна скарга підписана особою, яка не має права її підписувати.
6. 25 березня 2019 року, не погоджуючись з судовим рішенням, відповідачем подано до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2019 року та справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції, оскільки вважають, що ухвала суду апеляційної інстанції є необґрунтованою, яка прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права.
7. Ухвалою Верховного Суду (склад колегії суддів: Васильєва І. А., Пасічник С. С., Юрченко В. П.) від 08 квітня 2019 року відкрито провадження за касаційною скаргою відповідача та встановлено п`ятнадцятиденний строк з дня отримання цієї ухвали для подання відзиву на касаційну скаргу.
8. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 20 січня 2020 року № 96/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи, у зв`язку з внесенням змін до Спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27 грудня 2019 року № 33), що унеможливлює участь судді-доповідача Васильєвої І. А. у розгляді справ, категорії яких віднесені до спеціалізації іншої судової палати.
9. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 січня 2020 року, визначено склад колегії суддів: Яковенко М. М. - головуючий суддя, Дашутін І. В., Шишов О. О.
10. Ухвалою Верховного Суду від 23 січня 2020 року справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
11. Станом на 30 січня 2020 року письмового відзиву на касаційну скаргу до Верховного Суду не надходило, що не перешкоджає її розгляду по суті.
ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Повертаючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції, керуючись пунктом 1 частини четвертої статті 298 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), виходив з того, що апеляційну скаргу від імені відповідача підписано представником М. Городєєвим та на підтвердження повноважень представника до матеріалів апеляційної скарги додано копію довіреності від 08 жовтня 2019 року № 10/25/19-УЗ, яка не булат засвідчена у визначеному законом порядку. Відтак, долучена до матеріалів апеляційної скарги копія довіреності від 08 жовтня 2019 року не є належним документом, що підтверджує право особи, яка підписала апеляційну скаргу, на вчинення такої процесуальної дії.
IІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
13. Скаржники у своїй касаційній скарзі не погоджуються з висновками суду апеляційної інстанції, вважає її необґрунтованою та такою, що підлягає скасуванню, оскільки судом порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення у справі та перешкоджає відповідачу у доступі до правосуддя.
14. В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначив, що подані скаржником матеріали апеляційної скарги разом з копією довіреністю були прошиті, пронумеровані, скраплені печаткою та посвідчувальним написом, які містяться на звороті останнього аркуша прошитого та пронумерованого документа із зазначенням загальної кількості аркушів, відповідно до вимог пунктів 5.26, 5.27 Національного стандарту України Державної уніфікованої системи документації, Уніфікованої системи організаційно-розпорядчої документації «Вимоги до оформлення документів» (ДСТУ 4163-2003, затвердженого наказом Держспоживстандарту України від 07 квітня 2003 року №  55), а відтак копія довіреності, яка була додана до апеляційної скарги, слід вважати належним чином засвідченою та підтверджує повноваження представника на подачу апеляційної скарги.
ІV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норми процесуального права, відповідно до частини першої статті 341 КАС України, виходить з такого.
16. Визначення довіреності міститься у частині третій статті 244 Цивільного кодексу України (далі - ЦК), за якою довіреність - це письмовий документ, що видається довірителем представнику для засвідчення його повноважень перед третіми особами в процесі здійснення представництва.
17. Специфіка представництва за довіреністю в адміністративному судочинстві зумовлена його публічно-правовим та офіційним характером і визначена відповідними нормами КАС України.
18. Згідно з частинами першою, третьою статті 55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника. Юридична особа, суб`єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, бере участь у справі через свого керівника або члена виконавчого органу, уповноваженого діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення (самопредставництво юридичної особи), або через представника.
19. Документи, що підтверджують повноваження представників, визначенні статтею 59 КАС України.
20. Згідно з частинами першою, третьою цієї статті повноваження представників сторін та інших учасників справи мають бути підтверджені довіреністю фізичної або юридичної особи. Довіреність від імені юридичної особи видається за підписом (електронним цифровим підписом) посадової особи, уповноваженої на це законом, установчими документами.
21. Відповідно до частини восьмої цієї ж статті у разі подання представником до суду заяви, скарги, клопотання він додає довіреність або інший документ, що посвідчує його повноваження, якщо в справі немає підтвердження такого повноваження на момент подання відповідної заяви, скарги, клопотання.
22. За приписами частинами п`ятої та шостої статті 59 КАС України установлено таке:
- відповідність копії документа, що підтверджує повноваження представника, оригіналу може бути засвідчена підписом судді;
- оригінали документів, зазначених у цій статті, копії з них, засвідчені суддею, або копії з них, засвідчені у визначеному законом порядку, приєднуються до матеріалів справи.
23. Таким чином, вимога суду щодо обов`язкового подання до суду лише оригіналу довіреності на підтвердження повноважень представника і думка про допустимість засвідчення копії такого документа лише суддею не ґрунтується на чинному процесуальному законодавстві України, адже відповідно до наведеної вище частини п`ятої статті 59 КАС України відповідність копії документа, що підтверджує повноваження представника, оригіналу може бути засвідчена підписом судді, а наступна частина цієї ж статті визнає правомірним також інший порядок засвідчення «визначений законом». 
24. Тому слід визначити цей зазначений законний спосіб. 
25. Для цього слід звернутися до положень ЦК, а також зважати на те, що за Конституцією України особа може діяти у порядку та у спосіб, що не заборонений законом, а органи державної влади - навпаки, лише у спосіб, що передбачений законом. 
26. За приписами статті 238 ЦК України представник (у тому числі і за довіреністю юридичної особи) може бути уповноважений на вчинення лише тих правочинів, право на вчинення яких має особа, яку він представляє. Представник не може вчиняти правочин, який відповідно до його змісту може бути вчинений лише особисто тією особою, яку він представляє. Представник не може вчиняти правочин від імені особи, яку він представляє, у своїх інтересах або в інтересах іншої особи, представником якої він одночасно є, за винятком комерційного представництва, а також щодо інших осіб, встановлених законом. 
27. Тобто, законодавством не встановлено жодних обмежень щодо зазначення у змісті довіреності посилання на уповноваження представника на засвідчення копій документів, у тому числі й довіреності, а також щодо подання таких копій до будь-якого підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, державних органів, суду. 
28. З урахуванням викладеного, у разі коли до адміністративного суду звертається представник юридичної особи, закон не встановлює обов`язок засвідчення копій довіреності на представництво нотаріусом або ж безпосередньо керівником юридичної особи, що видав довіреність. 
29. Трактування положень статті 59 КАС України у протилежному аспекті є неправомірним обмеженням права на доступ до правосуддя. Наведене випливає і з практичної реалізації нотаріального посвідчення копій довіреності та (або) посвідчення копій довіреності керівником юридичної особи, що її видав, пов`язаної із настанням збитків матеріального характеру, часовими затратами та ін. Таке обмеження права на доступ до суду полягає у надмірному формалізмі.
30. Статтею 60 КАС встановлено, що представник, який має повноваження на ведення справи в суді, здійснює від імені особи, яку він представляє, її процесуальні права та обов`язки. Обмеження повноважень представника на вчинення певної процесуальної дії мають бути застережені у виданій йому довіреності або ордері (частини перша, друга цієї статті). 
31. Частиною 10 статті 44 КАС України, передбачено, що якщо документи подаються учасниками справи до суду або надсилаються іншим учасникам справи в електронній формі, такі документи скріплюються електронним цифровим підписом учасника справи (його представника). Якщо документи подаються учасниками справи до суду або надсилаються іншим учасникам справи в паперовій формі, такі документи скріплюються власноручним підписом учасника справи (його представника). 
32. З огляду на сукупний правовий аналіз наведених положень, особа, яка подає скаргу від імені іншого учасника справи (сторони), як представник, що діє на підставі довіреності якій надане таке право, не позбавлений можливості на засвідчення копій певний документів які надаються до суду в письмові формі, за умов, якщо на таке засвідчення немає застережень у виданій довіреності. На думку Суду, слід вважати підтвердженими повноваження представника суб`єкта владних повноважень на підставі завіреної ним копії довіреності, якщо право цього представника засвідчувати своїм підписом копії документів випливає зі змісту виданої йому довіреності та за відсутності у ній відповідного застереження на вчинення певної дії.
33. Отже, з матеріалів адміністративної справи, а також доданих доказів від скаржника вбачається, що при поданні до суду апеляційної скарги, копії документів разом з довіреністю були прошиті, пронумеровані, скріплені печаткою та посвідчувальним написом, які містяться на звороті останнього аркуша прошитого та пронумерованого  документа із зазначенням загальної кількості аркушів.
34. Проте, постановляючи ухвалу від 22 лютого 2019 року про повернення апеляційної скарги, з підстав не засвідчення копії довіреності у визначеному законом порядку, суд апеляційної інстанції не звернув уваги та не надав належної оцінки вказаним доказам, оскільки їх дослідження та відповідна оцінка є важливими для правильного прийняття рішення
35. Водночас, Суд звертає увагу на те, що під час вирішення питання відповідності копії документа, що підтверджує повноваження представника юридичної особи, вимогам статті 59 КАС України, зокрема при визнанні копії довіреності такою, що є засвідченою у визначеному законом порядку, слід уникати зайвого формалізму, як-от констатація відсутності в матеріалах заяви (скарги) копії посадової інструкції особи, яка засвідчила копію відповідного документа, відсутність у довіреності вказівки на повноваження представника на засвідчення копії довіреності тощо.
36. Крім того, Суд наголошує, що повернення заяв (скарг) за наявності процесуальної можливості пересвідчитись у наявності в особи повноважень на представництво під час розгляду справи (скарги) у суді першої або апеляційної інстанцій ставить під загрозу дотримання завдань адміністративного судочинства, закріплених у частині першій статті 2 КАС України, а також дотримання учасниками справи строків звернення до суду та оскарження судових рішень.
37. З огляду на викладені вимоги закону та зважаючи на зазначене вище суд касаційної інстанції вважає, що рішення суду апеляційної інстанції прийнято передчасно.
38. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
39. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
40. Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
41. Так, Європейським судом з прав людини зазначено, що «надмірний формалізм» може суперечити вимозі забезпечення практичного та ефективного права на доступ до суду згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції. Це зазвичай відбувається у випадку особливо вузького тлумачення процесуальної норми, що перешкоджає розгляду скарг заявника по суті, із супутнім ризиком порушення його чи її права на ефективний судовий захист (див. рішення у справах «Zubac v. Croatia», «Beles and Others v. the Czech Republic», №  47273/99, пп. 50-51 та 69, та «Walchli v. France», №  35787/03, п. 29).
42. При цьому, Європейський суд з прав людини (далі також - ЄСПЛ) провів лінію між формалізмом та надмірним формалізмом. Так, формалізм є явищем позитивним та необхідним, оскільки забезпечує чітке дотримання судами процесу. Надмірний ж формалізм заважає практичному та ефективному доступу до суду. Формалізм не є надмірним, якщо сприяє правовій визначеності та належному здійсненню правосуддя.
43. Суворе трактування національним законодавством процесуального правила (надмірний формалізм) може позбавити заявників права звертатися до суду (рішення ЄСПЛ у справі «Perez de Rada Cavanilles v. Spain»).
44. Частиною першою статті 353 КАС України визначено, що підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали судом першої інстанції та (або) суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
45. З огляду на викладене, ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2019 року необхідно скасувати, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
46. Враховуючи, що справа направляється для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції, в силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби в особі управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області задовольнити.
Ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2019 року скасувати, а справу № 0840/3993/18 направити для продовження розгляду до Третього апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                           М. М. Яковенко

Судді                                                                                                              І. В. Дашутін

                                                                                                              О. О. Шишов