ПОСТАНОВА
Іменем України

04 лютого 2020 року 
Київ
справа №464/1467/17
адміністративне провадження №К/9901/44165/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді:                              Желєзного І.В.,
суддів:                                         Саприкіної І.В., Чиркіна С.М.,

розглянувши у письмовому проваджені касаційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 на постанову Сихівського районного суду м. Львова від 11.07.2017 (головуючий суддя:             Теслюк Д.Ю.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 11.09.2017 (головуючий суддя: Довга О.І., судді: Затолочний В.С., Запотічний І.І.) у справі №464/1467/17 за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Сихівської районної адміністрації Львівської міської ради, треті особи: ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , про визнання протиправним та скасування розпорядження,

В С Т А Н О В И В:
У лютому 2017 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_8 ,            ОСОБА_3 (далі також - позивачі) звернулися до суду з позовом до Сихівської районної адміністрації Львівської міської ради (далі - відповідач), треті особи:      ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 ,    ОСОБА_7 , в якому просили визнати протиправним та скасувати розпорядження Сихівської районної адміністрації Львівської міської ради від 30.06.2016 №344 «Про демонтаж самочинно збудованого сараю на АДРЕСА_1».
В обґрунтування позову зазначили, що їх сім`я проживає у будинку АДРЕСА_1 ще з 50-их років 20 століття. Споруда, щодо якої винесено оскаржуване розпорядження, вже існувала в період заселення їх родини у будинок, а тому твердження відповідача, що ними було здійснено самочинне будівництво, не відповідає дійсності. В якості підтвердження відсутності порушень вимог законодавства покликались на довідку Обласного комунального підприємства «Бюро технічної інвентаризації та експертної оцінки»,  де зазначено, що споруда, щодо якої винесене оскаржуване розпорядження була побудована до 1992 року, та не є самочинним будівництвом.
Також зазначили, що Положення про порядок врегулювання питань самочинного будівництва у м. Львові, затвердженого рішенням Львівської міської ради №331 від 25.05.2007 (далі - Положення №331) розроблено з метою збереження самочинного будівництва та передбачає складання акту попередження про порушення, проте зазначені вимоги не були дотримані. 
Ухвалою суду Сихівського районного суду м. Львова від 11.05.2017 адміністративний позов в частині позовних вимог ОСОБА_8 до Сихівської районної адміністрації Львівської міської ради про визнання протиправним і скасування розпорядження залишено без розгляду.
Постановою Сихівського районного суду м. Львова від 11.07.2017, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 11.09.2017, у задоволені позову ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 відмовлено. 
Суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивачами не надано суду жодного доказу про те, що на момент прийняття оскаржуваного розпорядження були наявні дозволи органів влади, що здійснюють контроль у сфері будівництва, щодо вказаної будівлі (сараю), не надано відомостей про те, що така будівля відповідала існуючим на той час будівельним нормам і правилам, а також, що здійснювалася на земельній ділянці, відведеній для цієї мети. Таких документів також не було представлено Сихівській районній адміністрації Львівської міської ради на момент вирішення спірного питання. Також суди дійшли висновку, що оскаржене розпорядження не може порушувати права, свободи та інтереси позивачів, оскільки його прийняття не створює для них жодних юридично-значимих наслідків, так як таким лише зафіксовано факт вчинення самочинного будівництва та покладено обов`язок щодо здійснення демонтажу. За таких обставин суди дійшли до висновку, що на момент прийняття оскаржуваного розпорядження Сихівська районна адміністрація Львівської міської ради діяла законно, обґрунтовано та в межах наданих їй повноважень, а відтак підстави для визнання вказаного розпорядження протиправним та його скасування відсутні.
02.10.2017 ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 звернулись до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просили скасувати постанову Сихівського районного суду м. Львова від 11.07.2017 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 11.09.2017, ухвалити нове рішення про задоволення позову.
У касаційній скарзі скаржники зазначили, що судами не враховано, що сарай по АДРЕСА_1 був збудованим до їх заселення у будинок за вказаною адресою, в якому вони проживають з 1950-тих років, а відтак вони не здійснювали самочинне будівництво. Надана відповідачем копія акта не відповідає вимогам, передбаченим у Додатку №1 до Положення № 331. Постанови про притягнення будь-кого з позивачів за вчинення самочинного будівництва відповідач не виносив; осіб, що вчинили самочинне будівництво сараю, не встановили. Скаржники вважають помилковими висновки судів попередніх інстанцій, що оскаржуваним розпорядженням не порушуються їх права, оскільки саме на них покладено обов`язок знести будівлю, яка була збудована до поселення в будинок за адресою: АДРЕСА_1 . Вказують, що не були повідомленими про час та місце засідання міжвідомчої комісії, їм не була надана можливість надати пояснення чи долучити документи. Також скаржники продублювали підстави, зазначені в позовній заяві, та додатково зазначили, що судами не враховано викопіювання з плану міста Львова, за яким споруда сараю (літньої кухні) знаходиться на території   м. Львова багато років.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 04.10.2017 відкрито касаційне провадження у справі.
У подальшому справу було передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на підставі підпункту 1 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону України від 03.10.2017 "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів").
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27.06.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді: Желєзного І.В., суддів: Саприкіної І.В., Чиркіна С.М.
Ухвалою Верховного Суду від 13.01.2020 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
Відповідач не скористався правом надання відзиву на касаційну скаргу. 
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що розпорядженням Сихівської районної адміністрації Львівської міської ради від 30.06.2016 №344 «Про демонтаж самочинно збудованого сараю на АДРЕСА_1» затверджено висновок міжвідомчої комісії (протокол від 26.04.2016 №8 §6) про те, що співвласниками квартири АДРЕСА_1 ОСОБА_2 ,           ОСОБА_8 , ОСОБА_1 здійснено будівництво сараю без документів на землекористування, погодженої проектної документації, розпорядчого документа виконавчого органу та дозволу на виконання будівельних робіт, у зв`язку із зверненням Товариства з обмеженою відповідальністю Житлово-експлуатаційне підприємство «Стимул-Сихів» (далі також - ТзОВ ЖЕП «Стимул-Сихів") вказаний сарай підлягає демонтажу в строк до 29.07.2016 (далі - Розпорядження №344).
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідач є органом місцевого самоврядування. 
Закон України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР)  визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Згідно із статтею 2 Закону №280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.  Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Відповідно до положень частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Отже встановлення невідповідності діяльності суб`єкта владних повноважень вказаним критеріям для оцінювання рішення, (дій) є достатньою підставою для задоволення адміністративного позову, за умови, що встановлено порушення прав та інтересів позивача.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, спірним розпорядженням затверджено висновок міжвідомчої комісії (протокол від 26.04.2016 №8 §6) про те, що співвласниками квартири АДРЕСА_1 ОСОБА_2 , ОСОБА_8 , ОСОБА_1 здійснено будівництво сараю без документів на землекористування, погодженої проектної документації, розпорядчого документа виконавчого органу та дозволу на виконання будівельних робіт.
Предметом спору є законність цього розпорядження, а його підставами - відсутність у відповідача повноважень на прийняття такого акту, відсутність факту самочинного будівництва та невстановлення осіб, що його здійснили та часу будівництва.
В оскарженому розпорядженні міститься посилання у тому числі (…)  на  Положення про порядок врегулювання питань самочинного будівництва у м. Львові, затверджене рішенням Львівської міської ради від 09.09.2011 № 835 та Положення про Сихівську районну адміністрацію Львівської міської ради від 06.01.2012 № 7 (далі - Положення №835 та Положення №7). 
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 13 Закону України від 06.09.2005 №2807-IV «Про благоустрій населених пунктів» (далі - Закон №2807-IV) прибудинкові території належать до об`єктів благоустрою населених пунктів.
Згідно зі статтею 10 Закону №2807-IV до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить, зокрема, затвердження правил благоустрою територій населених пунктів. До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, здійснення заходів з благоустрою населених пунктів; здійснення самоврядного контролю за станом благоустрою та утриманням територій населених пунктів, інженерних споруд та об`єктів, підприємств, установ та організацій, майданчиків для паркування транспортних засобів (у тому числі щодо оплати послуг з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів), озелененням таких територій, охороною зелених насаджень, водних об`єктів тощо.
Відповідно до статті 12 цього Закону суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів є органи державної влади та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, органи самоорганізації населення, громадяни.
У відповідності до статті 34 Закону №2807-IV правила благоустрою території населеного пункту - нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту. Правила включають, зокрема, порядок здійснення благоустрою та утримання територій об`єктів благоустрою; порядок розміщення малих архітектурних форм; порядок здійснення самоврядного контролю у сфері благоустрою населених пунктів.
Згідно із пунктом 44 статті 26 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання щодо  встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.
Відповідно до пункту 7 статті 55 Закону №280/97-ВР голова районної, обласної, районної у місті ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.
Згідно із частиною 1 статті 73 №280/97-ВР акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.
Суд звертає увагу, що ключовим питанням спору є повноваження відповідача видавати розпорядження про демонтаж та покладання зазначеного обов`язку на позивачів без з`ясування їх участі в будівництві сараю. 
Проте в матеріалах справи відсутні Положення №835 та № 7, відповідно судами не були досліджені повноваження відповідача у спірних правовідносинах та не була надана відповідна правова оцінка правомірності здійснення таких повноважень.  
В обґрунтування позовних вимог та касаційної скарги позивачі послались на довідку  Обласного комунального підприємства «Бюро технічної інвентаризації та експертної оцінки» та викопіювання з плану міста Львова, в якій зазначено про те, що спірний об`єкт не є самочинним будівництвом.Проте зазначені докази судами першої та апеляційної інстанцій не досліджувались та не оцінювались. 
Отже судами першої та апеляційної інстанцій не встановлено коли виникли правовідносини, пов`язані із будівництвом сараю, та ким останній був збудований. 
Частиною сьомою статті 376 ЦК України та статтею 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що демонтаж об`єктів самовільного будівництва відбувається виключно на підставі рішення суду за наслідками розгляду відповідних позовів органів місцевого самоврядування та державного архітектурно-будівельного контролю. 
За таких встановлених обставин та правового регулювання суди першої та апеляційної інстанцій передчасно дійшли до висновку, що спірне розпорядження є лише підставою звернення до місцевого суду, оскільки воно містить вимогу саме до позивачів знести самочинно збудований сарай. 
Верховний Суд наголошує, що без урахування вищенаведених вимог діючого законодавства, дослідження Положень №835 та №7, висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що оскаржене розпорядження не створює для позивачів  жодних юридично-значимих наслідків, а лише фіксує факт вчинення самочинного будівництва, є передчасними. 
Статтею 17 Закону №2807-IV передбачено права та обов`язки громадян у сфері благоустрою населених пунктів громадяни, а отже права та обов`язки розповсюджуються і на позивачів. 
За змістом статті 17 Закону №2807-IV громадяни мають право користуватись  об`єктами благоустрою населених пунктів та брати участь  в обговоренні правил та проектів благоустрою території населених пунктів, у здійсненні заходів з благоустрою населених пунктів, озелененні та утриманні в належному стані садиб, дворів, парків, площ, вулиць, кладовищ, братських могил, обладнанні дитячих і спортивних майданчиків, ремонті шляхів і тротуарів, інших об`єктів благоустрою.
Отже позивачі мали право брати участь у засіданні комісії та під час перевірки надавати свої пояснення, оскільки за результатами цих заходів на них покладені обов`язки з демонтування сараю,  а рішення може вплинути на їх право та обов`язки. 
Проте суди попередніх інстанцій зазначені обставини не встановили, спір по суті предмету спору не вирішили, оскільки дійшли до висновку про дотримання відповідачем процедури розгляду спірного питання, однак без встановлення всіх значимих обставин по справі та оцінки наданих позивачами доказів. 
Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
Відповідно до частини четвертої статті 11 КАС України (у редакції, чинній на момент розгляду справи), яка кореспондується з частиною 4 статті 9 КАС України (у редакції чинній з 15.12.2017), суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі.
Згідно з частиною першою статті 138 КАС України (у редакції чинній на момент розгляду справи) предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи та які належить установити при ухваленні судового рішення у справі.
Водночас Верховний Суд звертає увагу на те, що, встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
Зазначені вище обставини свідчать про неповне з`ясування судами попередніх інстанцій обставин справи, що призвело до передчасних висновків про відмову у задоволенні позову.
Позиція Верховного Суду у подібних правовідносинах висловлена у постановах від 24.09.2019 у справі №464/3864/15-а та від 20.11.2019 справі №450/3297/14-а не може бути застосована, оскільки судами не встановлені в повному обсязі обставини у справі. 
Таким чином, для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Отже з метою визначення прав та обов`язків сторін, надання належної правової оцінки спірним правовідносинам та визначення чи  відноситься сарай, збудований по АДРЕСА_1 до об`єктів благоустрою судам необхідно було з`ясувати повноваження відповідача, встановити на якій території, ким та коли був збудований спірний сарай. Місце та час будівництва сараю необхідно встановити також з метою з`ясування відповідності дій відповідача вимогам нормативних актів, що діяли під час його будівництва, та визначення осіб, причетних до такого. 
Згідно із статтею 159 КАС України (в редакції на час прийняття рішень судами першої та апеляційної інстанції) судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.  Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.  Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в чинній редакції) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
У Рішенні від 10 лютого 2010 року у справі "Серявін та інші проти України" Європейський суд з прав людини вказав, що у рішеннях суддів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.
Водночас стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У Рішенні від 27 вересня 2010 року по справі "Гірвісаарі проти Фінляндії" зазначено, що ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті.
Верховний Суд зазначає, що як акт правосуддя - рішення суду має чітко підтверджувати існування і суть спірних правовідносин.
Оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій вказаним вимогам не відповідають, оскільки судами не з`ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.
Згідно із частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Частиною другою статті 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 задовольнити частково. 
Постанову Сихівського районного суду м. Львова від 11.07.2017 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 11.09.2017 у справі №464/1467/17 скасувати.
Справу №464/1467/17 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.          
Головуючий:                                                                      І.В. Желєзний
Судді:                                                                                          І.В. Саприкіна
                                                                                          С.М. Чиркін          

Текст постанови складено 04.04.2020 суддею Чиркіним С.М.