ПОСТАНОВА
Іменем України

04 березня 2020 року 
Київ
справа №821/1736/17
адміністративне провадження №К/9901/52424/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М.,  Мельник-Томенко Ж.М., 
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській області 
до Головного управління Державної казначейської служби України у Херсонській області 
про визнання протиправним та скасування розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами, 
провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Державної казначейської служби України у Херсонській області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 23.11.2017 (головуючий суддя - Ковбій О.В.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 18.04.2018 (головуючий суддя - Коваль М.П., судді - Домусчі С.Д., Кравець О.О.)
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1.   У листопаді 2017 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській області звернулося до Херсонського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Державної казначейської служби України у Херсонській області про визнання протиправним та скасування розпорядження відповідача про зупинення операцій з бюджетними коштами №6 від 10.11.2017.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги, ГУ ДСНС у Херсонській області вказує, що розпорядження №6 від 10.11.2017 прийнято відповідачем внаслідок порушення позивачем бюджетного законодавства, однак при цьому спірне розпорядження є шостим,  яке винесено за те ж бюджетне правопорушення, на підставі того ж самого протоколу, що й попередні аналогічні розпорядження (№13 від 12.06.2017, №2 від 12.07.2017, №3 від 11.08.2017, №4 від 11.09.2017, №5 від 11.10.2017). Позивач посилається на ч. 2 ст. 120 Бюджетного кодексу України та зазначає про неправомірність прийнятого відповідачем розпорядження №6 від 10.11.2017, у зв`язку з тим, що відповідачем фактично зупинені операції з бюджетними коштами на рахунку позивача на строк, значно більший ніж 30 днів у межах поточного бюджетного періоду.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3.   Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 23.11.2017 адміністративний позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано розпорядження Головного управління Державної казначейської служби України у Херсонській області про зупинення операцій з бюджетними коштами №6 від 10.11.2017.
4. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 18.04.2018 постанову суду першої інстанції залишено без змін.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що такий захід впливу за порушення вимог бюджетного законодавства як зупинення операцій з бюджетними коштами застосовується загальним строком до 30 днів у межах поточного бюджетного періоду, тобто одного календарного року, як встановлено ч. 1 ст. 3 Бюджетного кодексу України. Суд дійшов висновку про те, що відповідач, шість разів зупиняючи операції позивача з бюджетними коштами строком на 30 днів кожне, не відновлюючи при цьому операції з бюджетними коштами, порушив вимоги ч. 2 ст. 120 Бюджетного кодексу України. Також, суд першої інстанції відхилив посилання відповідача на п. 14 Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами № 21 від 19.01.2011, з причин того, що цей Порядок розроблений на виконання ч. 1 ст. 120 Бюджетного кодексу України і не може йому суперечити.  
6. Суд апеляційної інстанції підтримав висновки суду першої інстанції та зазначив, що повторне винесення розпорядження про застосування такого заходу впливу за порушення вимог бюджетного законодавства до тих же розпорядників та/або одержувачів у разі неусунення або вчинення зазначених порушень у подальшому (що передбачено п. 14 Порядку від 19.01.2011 року №21) має відбуватися лише в рамках 30-ти денного періоду.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
7.   01.06.2018 Головним управлінням Державної казначейської служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській області подано касаційну скаргу на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 23.11.2017 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 18.04.2018.
8. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, просить скасувати зазначені судові рішення та прийняти нову постанову, якою провадження у справі закрити.
9.   Касаційна скарга мотивована тим, що суди попередніх інстанцій не звернули увагу на те, що порушення вимог законодавства при здійсненні попередньої оплати за товари, роботи та послуги за рахунок бюджетних коштів, а також порушення порядку і термінів здійснення такої оплати є порушенням бюджетного законодавства, яке передбачене п. 22 ч. 1 ст. 116 Бюджетного кодексу України. Вчинення вказаного порушення тягне за собою застосування заходів впливу, передбачених п. 2 ч. 1 ст. 117 Бюджетного кодексу України - зупинення операцій з бюджетними коштами у порядку, встановленому ст. 120 цього Кодексу. Посилаючись на ч. 2 ст. 120 Бюджетного кодексу України, вказує, що зупинення операцій з бюджетними коштами можливе на строк до 30 днів у межах поточного бюджетного періоду, якщо інше не передбачено законом.
10. Оскільки п. 14 Порядку №21 передбачено, що відновлення операцій з бюджетними коштами не позбавляє уповноважені органи  права  повторного застосування такого заходу впливу за порушення вимог бюджетного законодавства, як зупинення операцій з бюджетними коштами, до тих же розпорядників та/або одержувачів у разі неусунення або вчинення зазначених порушень у подальшому, скаржник вважає, що спірне розпорядження прийнято ним у відповідності до норм законодавства. Відповідач також зазначає, що він як орган, що контролює цільове спрямування бюджетних коштів, не може не виконувати п. 14 Порядку №21 щодо повторності застосування заходів впливу в межах поточного бюджетного періоду, оскільки бюджетне порушення не усунено, документи, що підтверджують отримання товарів, відсутні, та докази ведення претензійно-позовної роботи щодо стягнення боргу, не надано.
11. Позивачем подано відзив на касаційну скаргу, в якому він вважає касаційну скаргу необґрунтованою і такою, що не підлягає задоволенню. На думку позивача, Порядок №21 визначає механізм зупинення операцій з бюджетними коштами та не дає дозволу контрольно-ревізійним органам перевищувати встановлений ч. 2 ст. 120 Бюджетного кодексу України тридцятиденний строк для зупинення операцій з бюджетними коштами у межах одного бюджетного періоду. Позивач стверджує, що посилання відповідача на цей Порядок як на закон, в розумінні ст. 120 Бюджетного кодексу, є некоректним. Крім того, ГУ ДСНС у Херсонській області зазначає, що ним ведеться претензійно-позовна робота з вимогами до постачальника поставити товар або повернути сплачені кошти, а також з вимогою сплатити штрафні санкції за невиконання умов договору.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
12.   Ухвалою Верховного Суду від 19.06.2018 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, встановлено учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
13. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20.01.2020 для розгляду справи №821/1736/17 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя Жук А.В., судді: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
14. Ухвалою Верховного Суду від 03.03.2020 адміністративну справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
15. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 16.12.2016 між позивачем та ПрАТ «Український пожежний концерн «Укрпожсервіс» (далі - постачальник) укладено договір №18/95 про закупівлю автопідіймача пожежного АПГ 38-18-300 на базі шасі МАЗ код 29.10.5 (34142000) - за державні кошти.
16. Позивачем відповідно до вказаного договору здійснено попередню оплату товару на строк не більше шести місяців платіжними дорученнями №945 та №946 від 16.12.2016 на суми 2   250   000 грн та 2   231   500 грн по КПКВК 1006280, 1006090 по рахункам № НОМЕР_1 , № НОМЕР_2 у розмірі 100% за автопідйомник АГП 38-18-300 на базі шасі МАЗ.
17. Згідно з п. 3.3 договору постачальник зобов`язаний був поставити замовнику товар  до 01.06.2017, але не пізніше шести місяців від дати здійснення замовником попередньої оплати на виконання умов договору, однак станом на 01.06.2017  року свої зобов`язання не виконав.
18. Позивачем було направлено 6 претензій постачальнику (№ 1 від 01.06.2017, № 2 від 30.06.2017, № 3 від 01.08.2017, №4 від 01.09.2017, №5 від 02.10.2017 та №6 від 01.11.2017) з вимогами про невідкладну поставку автопідіймача та сплати пені, процентів за користування коштами у разі несвоєчасної поставки товарів, штрафу за прострочення поставки, або повернення 100% коштів, які були перераховані в якості попередньої оплати за автопідіймач. Також, рішенням Господарського суду міста Києва від 26.10.2017 у справі №910/15872/17 задоволено позов ГУ ДСНС України у Херсонській області до ПрАТ «Український пожежний концерн «Укрпожсервіс» про стягнення штрафних санкцій за неналежне виконання умов договору №18/95 від 16.12.2016 у сумі 1 008 398,90 грн за період з 01.06.2017 по 31.08.2017.
19. Позивач звернувся до відповідача з листом №77/05/3402 від 02.06.2017 про вжиття заходів, з метою запобігти можливому застосуванню до нього заходів впливу у вигляді зупинення операцій з бюджетними коштами, оскільки такі дії можуть призвести до негативних наслідків.
20. 08.06.2017 ГУ ДКСУ у Херсонській області складено протокол про порушення бюджетного законодавства №1 за невиконання вимог п. 22 ст. 116 Бюджетного кодексу України, пп. 4 п. 1 постанови Кабінету Міністрів України №117 від 23.04.2014 «Про здійснення попередньої оплати робіт і послуг, що закуповуються за бюджетні кошти», абз. 3 п. 11.3 розділу XI Порядку казначейського обслуговування державного бюджету за витратами, затвердженого наказом Міністерства фінансів України №1407 від 24.12.2012. Даний протокол надісланий  ГУ ДСНС України у Херсонській області для відома та надання пояснень і його підписання керівником Головного управління у встановлений законодавством термін. Позивач 09.06.2017 направив вказаний протокол відповідачу з відміткою про відмову від його підписання у зв`язку з відсутністю порушень бюджетного законодавства з боку ГУ ДСНС України у Херсонській області, і зауваження до протоколу.
21. З посиланням на п. 3 Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №21 від 19.01.2011, за порушення п. 2 ч. 1 ст.117 Бюджетного кодексу України відповідачем прийняті розпорядження:
- №13 від 12.06.2017 про зупинення позивачу операцій з бюджетними коштами на рахунках №№ НОМЕР_1 , НОМЕР_3 , НОМЕР_4 , НОМЕР_5 , НОМЕР_2 по КПКВК 1006280 «Забезпечення діяльності сил цивільного захисту» та КПКВК 1006090 «Придбання пожежної та іншої спеціальної техніки вітчизняного виробництва» на строк до 11.07.2017;
- №2 від 12.07.2017 про зупинення позивачу операцій з бюджетними коштами на рахунках №№ НОМЕР_1 , НОМЕР_3 , НОМЕР_4 , НОМЕР_5 , НОМЕР_2 по КПКВК 1006280 «Забезпечення діяльності сил цивільного захисту» та КПКВК 1006090 «Придбання пожежної та іншої спеціальної техніки вітчизняного виробництва» на строк до 10.08.2017;
- №3 від 11.08.2017 про зупинення позивачу операцій з бюджетними коштами на рахунках №№ НОМЕР_1 , НОМЕР_3 , НОМЕР_4 , НОМЕР_5 , НОМЕР_2 по КПКВК 1006280 «Забезпечення діяльності сил цивільного захисту» та КПКВК 1006090 «Придбання пожежної та іншої спеціальної техніки вітчизняного виробництва» на строк до 09.09.2017;
- №4 від 11.09.2017 про зупинення позивачу операцій з бюджетними коштами на рахунках №№ НОМЕР_1 , НОМЕР_3 , НОМЕР_4 , НОМЕР_5 , НОМЕР_2 по КПКВК 1006280 «Забезпечення діяльності сил цивільного захисту» та КПКВК 1006090 «Придбання пожежної та іншої спеціальної техніки вітчизняного виробництва» крім операцій з бюджетними коштами, визначених ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 21.08.2017 у справі 821/1082/17, на рахунку № НОМЕР_4 по КПКВК 1006280 «Забезпечення діяльності сил цивільного захисту» за КЕКВ 2112 «Грошове забезпечення військовослужбовців», за КЕКВ 2240 «Оплата послуг (крім комунальних)» (профогляд працівників в медичних закладах), за КЕКВ 2250 «Видатки відрядження», на рахунку № НОМЕР_3 по КПКВК 1006280 «Забезпечення діяльності сил цивільного захисту» за КЕКВ 2240 «Оплата послуг (крім комунальних)» (профогляд працівників в медичних закладах), за КЕКВ 2250 «Видатки відрядження» на строк до 10.10.2017 включно;
- №5 від 11.10.2017 про зупинення позивачу операцій з бюджетними коштами на рахунках №№ НОМЕР_1 , НОМЕР_3 , НОМЕР_4 , НОМЕР_5 , НОМЕР_2 по КПКВК 1006280 «Забезпечення діяльності сил цивільного захисту» та КПКВК 1006090 «Придбання пожежної та іншої спеціальної техніки вітчизняного виробництва» крім операцій з бюджетними коштами, визначених ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 21.08.2017 у справі 821/1082/17, на рахунку № НОМЕР_4 по КПКВК 1006280 «Забезпечення діяльності сил цивільного захисту» за КЕКВ 2112 «Грошове забезпечення військовослужбовців», за КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці», за КЕКВ 2240 «Оплата послуг (крім комунальних)» (профогляд працівників в медичних закладах), за КЕКВ 2250 «Видатки на відрядження», на рахунку № НОМЕР_3 по КПКВК 1006280 «Забезпечення діяльності сил цивільного захисту» за КЕКВ 2240 «Оплата послуг (крім комунальних)» (профогляд працівників в медичних закладах), за КЕКВ 2250 «Видатки відрядження» на строк до 09.11.2017 включно;
- №6 від 10.11.2017 про зупинення позивачу операцій з бюджетними коштами на рахунках №№ НОМЕР_1 , НОМЕР_3 , НОМЕР_4 , НОМЕР_5 , НОМЕР_2 по КПКВК 1006280 «Забезпечення діяльності сил цивільного захисту» та КПКВК 1006090 «Придбання пожежної та іншої спеціальної техніки вітчизняного виробництва» на строк до 09.12.2017 включно.
ІІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування
(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
22. Конституція України
22.1. Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Бюджетний кодекс України
23.1. Відповідно до п. 22 ч. 1 ст. 116 Бюджетного кодексу України одним із порушень бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, а саме: порушення вимог цього Кодексу при здійсненні попередньої оплати за товари, роботи та послуги за рахунок бюджетних коштів, а також порушення порядку і термінів здійснення такої оплати.
23.2. Згідно з п. 2 ч.1 ст. 117 Бюджетного кодексу України за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 1-3, 10, 11, 14-29, 32-36, 38 і 40 частини першої статті 116 цього Кодексу застосовується зупинення операцій з бюджетними коштами, у порядку, встановленому статтею 120 цього Кодексу.
23.3. Частиною другою статті 118 Кодексу визначено, що рішення про застосування вказаних заходів впливу за порушення бюджетного законодавства приймається уповноваженими органами, зокрема органами Казначейства України, у межах встановлених їм повноважень на підставі протоколу про порушення бюджетного законодавства або акта ревізії та доданих до них матеріалів.
23.4. Статтею 120 Бюджетного кодексу передбачено, що зупинення операцій з бюджетними коштами полягає у зупиненні будь-яких операцій із здійснення платежів з рахунку порушника бюджетного законодавства. Механізм зупинення операцій з бюджетними коштами визначається Кабінетом Міністрів України. Зупинення операцій з бюджетними коштами можливе на строк до 30 днів у межах поточного бюджетного періоду, якщо інше не передбачено законом.
24. Порядок зупинення операцій з бюджетними коштами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України №21 від 19.01.2011 
24.1. За приписами пункту 3  Порядку №21 у разі прийняття уповноваженим органом розпорядження про зупинення операцій зупиненню підлягають операції з бюджетними коштами на рахунках розпорядників та/або одержувачів за бюджетною програмою (кодом тимчасової класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів), за якою виявлено порушення вимог бюджетного законодавства.
24.2. Згідно з пунктом 14 Порядку №21 відновлення операцій з бюджетними коштами не позбавляє уповноважені органи права повторного застосування такого заходу впливу за порушення вимог бюджетного законодавства, як зупинення операцій з бюджетними коштами, до тих же розпорядників та/або одержувачів у разі неусунення або вчинення зазначених порушень у подальшому.
25. Порядок казначейського обслуговування державного бюджету за витратами, затвердженого наказом Міністерства фінансів України №1407 від 24.12.2012 
25.1. Абзацом 3 пункту 11.3 Порядку №1407 встановлено, що у випадках проведення розрахунків на умовах авансування розпорядники бюджетних коштів та одержувачі бюджетних коштів протягом трьох робочих днів після завершення терміну поставки товарів, виконання робіт, надання послуг, визначеного договірними зобов`язаннями відповідно до законодавства, подають до органів Казначейства документи, що підтверджують отримання таких товарів, робіт та послуг.
IV. Позиція Верховного Суду
26. Згідно зі ст. 327 КАС України судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
27. За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
28.   Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
29. Як встановлено судом першої інстанції, позивачем допущено порушення бюджетного законодавства, передбачене п. 22 ст. 116 Бюджетного кодексу України, пп. 4 п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 23.04.2014 року №117 «Про здійснення попередньої оплати робіт і послуг, що закуповуються за бюджетні кошти», абз. 3 п. 11.3 Порядку казначейського обслуговування державного бюджету за витратами, затвердженого наказом Міністерства фінансів України №1407 від 24.12.2012, а саме: при здійсненні попередньої оплати за товари, протягом трьох робочих днів після завершення терміну поставки товару, визначеного договірними зобов`язаннями відповідно до законодавства, не подані до органу казначейства документи, що підтверджують отримання такого товару. 
30. Пунктом 2 частини 1 статті 117 Бюджетного кодексу України за вчинення вказаного правопорушення передбачено застосування такого заходу впливу як зупинення операцій з бюджетними коштами у порядку, встановленому ст. 120 цього Кодексу. При цьому частиною 2 статті 120 Бюджетного кодексу України встановлено, що зупинення операцій з бюджетними коштами можливе на строк до 30 днів у межах поточного бюджетного періоду, якщо інше не передбачено законом.
31. Позивач, вважаючи спірне розпорядження неправомірним, вказує на те, що відповідач зупиняє розрахункові операції з бюджетними коштами загалом протягом 180 днів, а тому спірне розпорядження є неправомірним, оскільки відповідачем порушено вимоги статті 120 Бюджетного кодексу України в частині строків такого зупинення.
32. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що такий захід впливу як зупинення операцій з бюджетними коштами застосовується загальним строком до 30 днів у межах поточного бюджетного періоду, тобто одного календарного року, як встановлено ч. 1 ст. 3 Бюджетного кодексу України. Проте відповідач шість разів розпорядженнями зупиняв операції відповідача з бюджетними коштами строком на 30 днів кожне, не відновлюючи при цьому операції з бюджетними коштами, чим порушив вимоги ч. 2 ст. 120 Бюджетного кодексу України. Колегія суддів Верховного Суду погоджується із зазначеними висновками, з огляду на наступне.
33. Пунктом 14 Порядку №21 передбачено право уповноваженого органу повторно застосовувати такий захід впливу як зупинення операцій  з  бюджетними  коштами,  до  тих же розпорядників та/або одержувачів у разі неусунення або вчинення зазначених  порушень  у подальшому. Однак, судова колегія звертає увагу на те, що вказаною правовою нормою не передбачено право уповноваженого органу продовжувати строк зупинення операцій з бюджетними коштами, а лише вказано на можливість повторного застосування зазначеного заходу впливу за порушення вимог бюджетного законодавства.
34. Верховний Суд зауважує, що застосування пункту 14 Порядку №21 можливе лише за умови попереднього відновлення операцій з бюджетними коштами, які було зупинено на підставі розпорядження уповноваженого органу. Як встановлено судами попередніх інстанцій, спірне розпорядження прийнято 10.11.2017, в той час як попереднім розпорядженням ГУ ДКСУ у Херсонській області операції позивача з бюджетними коштами було зупинено на строк до 09.11.2017 включно. Зазначені обставини не дають підстав для висновку про те, що відповідачем було відновлено здійснення операцій з бюджетними коштами. За таких умов, прийняття відповідачем спірного розпорядження не є повторним застосуванням заходу впливу за порушення вимог бюджетного законодавства, передбаченим п. 14 Порядку №21, а є продовженням строку зупинення операцій з бюджетними коштами поза межами строку, встановленого ч. 2 ст.120 Бюджетного кодексу України. Аналогічний правовий висновок висловлений в постанові Верховного Суду від 19.09.2018 у справі №805/3704/17-а (провадження №К/9901/47040/18), та колегія суддів Верховного Суду не знаходить підстав для відступлення від такого висновку.
35. Відтак, суди дійшли вірного висновку про те, що відповідач порушив ч. 2 ст. 120 Бюджетного кодексу України, та розпорядження відповідача №6 від 10.11.2017 правомірно визнано протиправним та скасоване. 
36. Доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанції та фактично зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.
37. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
38. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення апеляційного суду - без змін.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Головного управління Державної казначейської служби України у Херсонській області залишити без задоволення.
2. Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 23.11.2017 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 18.04.2018 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

...........................

...........................

...........................

А.В. Жук
Н.М. Мартинюк 
 Ж.М. Мельник-Томенко ,
Судді Верховного Суду