ПОСТАНОВА
Іменем України

25 лютого 2020 року 

Київ
справа №826/15768/18
адміністративне провадження №К/9901/28436/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Мельник-Томенко Ж.М., Яковенка М.М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №826/15768/18
за позовом Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у місті Києві
до Відкритого акціонерного товариства «Завод «Квант»
про застосування заходів реагування,

за касаційною скаргою Відкритого акціонерного товариства «Завод «Квант»
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2019 року (прийняте у складі: головуючого судді Головань О.В.)
і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Собківа Я.М., суддів Костюк Л.О., Степанюка А.Г.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві (далі - «ГУ ДСНС України у місті Києві») у вересні 2018 року звернулося з адміністративним позовом до Відкритого акціонерного товариства «Завод «Квант» (далі - «ВАТ «Завод «Квант»), в якому просило застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення роботи корпусів №9,10,12 ВАТ "Завод" Квант", розташованого за адресою: вул. Трутенка (зараз вул. Михайла Максимовича), 2, м. Київ - до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки.

Позов обґрунтований тим, що позивач здійснив планову перевірку відповідача, за результатом якої виявив ряд порушень з боку ВАТ «Завод «Квант» вимог законодавства у сфері пожежної і техногенної безпеки. Вказує, що виявлені порушення не є формальними, а стосуються виключно відсутності у відповідача необхідної системи заходів для уникнення виникнення пожежі, її гасіння та швидкого реагування у разі її виникнення, що створює реальну загрозу життю та здоров`ю людей, які працюють або перебувають на об`єкті, а також особам, які будуть здійснювати гасіння пожежі у разі її виникнення. У зв`язку з цим та на підставі відповідного акту перевірки позивач звернувся до суду з позовом про застосування заходів реагування до відповідача.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 27 травня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2019 року, позов задовольнив: застосував заходи реагування у вигляді повного зупинення роботи корпусів №9,10,12 ВАТ "Завод" Квант", розташованого за адресою: вул. Трутенка (Михайла Максимовича), 2, м. Київ, до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки.

З огляду на великий перелік виявлених порушень та їх серйозний вплив на можливість безпечної експлуатації приміщення суд першої інстанції задовольнив позов. Одночасно суди обох інстанцій, приймаючи оскаржувані судові рішення, виходили з того, що на час їх ухвалення відповідач не надав доказів усунення порушень, що стосуються функціонування системи протипожежного захисту та становлять загрозу для життя і здоров`я людей та були виявлені за результатами проведення планової перевірки у період з 6 серпня 2018 року до 17 серпня 2018 року щодо додержання (виконання) ВАТ "Завод" Квант" вимог нормативно-правових актів та нормативних документів у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)

У касаційній скарзі відповідач, вказуючи на неправильне застосування судами норм матеріального і порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2019 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2019 року та прийняти нове, яким у задоволенні позову ГУ ДСНС України у місті Києві відмовити.

Щодо норм матеріального права скаржник зазначає, що суди неправильно застосували положення частини другої статті 68 Кодексу цивільного захисту України. Це обґрунтовує тим, що ані в акті перевірки, ані у позовній заяві, ані в текстах оскаржуваних судових рішеннях не зазначено, які саме із зазначених в акті перевірки порушень є такими, що створюють загрозу для життя і здоров`я людей. Натомість наявність лише «великого переліку виявлених порушень», які скаржник вважає незначними, не дає підстав для застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи корпусів відповідача. Також скаржник вказує на те, що подав до суду апеляційної інстанції документи, якими підтверджується усунення порушень щодо пожежної безпеки.

Стосовно норм процесуального права, то скаржник вказує на порушення вимог статей 9, 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»; у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень). Так, ВАТ «Завод «Квант» вказує, що всупереч вимог частини першої статті 242 КАС України суд апеляційної інстанції не надав оцінки всім аргументам апеляційної скарги, а тому відповідач вважає постанову суду апеляційної інстанції невмотивованою. У світлі цього посилається на відповідну практику Європейського суду з прав людини (рішеннях у справах «Салов проти України», «Серявін та інші проти України», «Волошин проти України», «Проніна проти України», «Бендерський проти України»). Що стосується статті 9 КАС України, то скаржник вказує на порушення принципу змагальності, оскільки вважає, що позивач не надав доказів встановлення порушень, які становлять загрозу життю і здоров`ю людей, а суд апеляційної інстанції обмежився лише констатацією наявності порушень, які в сукупності становлять таку загрозу.

У відзиві на касаційну скаргу позивач вказує, що факт усунення порушень у сфері пожежної і техногенної безпеки ГУ ДСНС України у місті Києві має встановити та зафіксувати у відповідному акті. Однак станом на 8 листопада 2019 року на адресу позивача не надходило звернень ВАТ «Завод «Квант» про проведення позапланового заходу на підтвердження усунення всіх порушень, зазначених в акті від 17 серпня 2018 року №80, що стали підставою для звернення до суду з цим позовом. Водночас позивач критично оцінює посилання відповідача на локальні акти щодо усунення відповідних порушень, оскільки вважає такі акти неналежними доказами усунення встановлених порушень. Також позивач зазначає, що встановлені в акті порушення є такими, що ускладнюють швидку евакуацію людей, ліквідацію пожежі на початковій стадії та перешкоджають оперативному гасінню, внаслідок чого можуть постраждати люди, які перебуватимуть у приміщенні заводу.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 

Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що 17 липня 2018 року ГУ ДСНС України у місті Києві видало наказ №438 «Про проведення планових перевірок». 

Так, позивач провів планову перевірку додержання (виконання) ВАТ "Завод" Квант" вимог нормативно-правових актів та нормативних документів у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

Перевірка вказаного об`єкта проведена у період з 6 серпня 2018 року до 17 серпня 2018 року згідно посвідчення на проведення перевірки від 2 серпня 2018 року №2198, про що складено акт №80.

Згідно з актом встановлено такі порушення норм пожежної і техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей:

1.Приміщення не дообладнані системою автоматичної пожежної сигналізації (корпуси №10, 12, 9, 4, 1, 2); на порушення розділу V, п.1.2 Правил пожежної безпеки України.

2. Приміщення не обладнані (сертифікованою) системою автоматичної пожежної сигналізації (корпуси № 10,12,9,4,1,2,28); на порушення розділу V, пункту 1.2 Правил пожежної безпеки України.

3.Приміщення та територія не обладнані системою оповіщення про пожежу та гучномовним зв`язком (корпуси №10, 12, 9, 4, 1, 2, 28); на порушення розділу V, пункту1.2 Правил пожежної безпеки України.

4. Не надано акт перевірки відповідності існуючої системи протипожежного захисту відповідно додатку И ДБН В.2.5-56:2014; на порушення розділу V, п.1.2, 1.4 Правил пожежної безпеки України.

5. Не укладено договір на технічне обслуговування установки автоматичної пожежної сигналізації з спеціалізованою організацією, яка отримала ліцензію на право виконання цих робіт відповідно до додатка Ж., пунктів Ж.2.2., Ж.2.3., Ж.2.4. ДБН В. 2.5-56:2014; на порушення розділу V, пунктів 1.1, 1.4. Правил пожежної безпеки України.

6. Сигнал від контрольно-приймального приладу системи автоматичної пожежної сигналізації не виведений на пульт централізованого пожежного спостереження у відповідності до пункту 5.8. ДБН В.2.5-56:2014; на порушення розділу V, пункту 1.1 Правил пожежної безпеки України.

7.З`єднання, відгалуження та окінцьовання жил проводів і кабелів у приміщеннях будівлі не виконано за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів; на порушення розділу ІV, п ункту 1.6 Правил пожежної безпеки України.

8. Не надані акти проведення прокладання прихованих робіт електричних проводів (кабелів); на порушення розділу ІV пункту 1.12 Правил пожежної безпеки України.

9. Відгалужувальні та з`єднувальні коробки не закриті кришками з негорючих або важкогорючих металів (корпуси №10, 12, 9, 4, 1, 2, 28); на порушення розділу ІV пункту 1.18 Правил пожежної безпеки України.

10. Допускається експлуатація тимчасових дільниць електромереж (корпус №9, 10, 12); на порушення розділу ІV, пункту 1.8 Правил пожежної безпеки України.

11. Допускається експлуатація світильників зі знятими ковпаками (розсіювачами) (корпус №28, 10, 12, 9, 4, 2); на порушення розділу ІV, пункту 1.18 Правил пожежної безпеки України.

12. Допускається підвішування світильників безпосередньо на струмопровідні проводи (коридори та приміщення (корпус №9, 10, 12, 4); на порушення розділу ІV пункту 1.18 Правил пожежної безпеки України.

13. Приміщення не в повній мірі забезпечені згідно з вимогами ДБН В.1.1-7:2016 "Пожежна безпека об`єктів будівництва", ДБН В. 2.5-23:2010 "Проектування електрообладнання об`єктів цивільного призначення" світлові покажчики "Вихід" (корпуси №10, 12, 9, 9б, 4, 2); на порушення розділу ІІІ, пункту 2.32 Правил пожежної безпеки України.

14. Сходові клітки, коридори, проходи та інші шляхи евакуації не забезпечені евакуаційним освітленням відповідно до вимог ДБН В. 1.1-7-2016 "Пожежна безпека об`єктів будівництва", ДБН В .2.5-23-2010 "Проектування електрообладнання об`єктів цивільного призначення" та Правил улаштування електроустановок (далі-ПУЕ). Світильники евакуаційного освітлення повинні вмикатися з настанням сутінків у разі перебування в будинку людей (корпуси №10, 12, 9, 1); на порушення розділу ІІІ, пункту 2.3.1 Правил пожежної безпеки України.

15. Шляхи евакуації захаращені матеріальними цінностями (корпус 10, 12, 9); на порушення розділу ІІІ, пункту 2.37. Правил пожежної безпеки України.

16. Двері евакуаційних виходів не забезпечені замками, що легко відчиняються (корпус 10, 12, 9); на порушення розділу ІІІ, пункту 2.37. Правил пожежної безпеки України.

17. Коридори, довжина яких перевищує 24 м не обладнано системою димовидалення або світловими карманами (ширина світлового кармана повинна бути не менше половини його глибини, ширина прилеглого коридору при цьому не враховується), у відповідності до пунктів 8.3.1, 8.3.3., 8.3.5. ДБН В.2.2-9-2009 (корпуси №10,12); на порушення розділу ІІІ, пункту 2.23 Правил пожежної безпеки України.

18. Вікна сходові клітини (тип СК1, С1) не обладнано пристроями для їх відчинення з рівня сходових площадок, маршів відповідно до пункту 7.3.26. ДБН В .1.1-7:2016 (корпус 12); на порушення пункту 2.23., розділу ІІІ Правил пожежної безпеки України.

19. Допускається зняття пристроїв для самозачинення дверей сходових клітини (корпус №10, 12, 9); на порушення розділу ІІІ, пункту 2.3. правил пожежної безпеки України.

20.Двері електрощитових не виконані протипожежними з межею вогнестійкості не менше 30 хвилин відповідно до п.6.2 ДБН В.1.1-7:2016; на порушення розділу ІІІ, пункту 2.3. Правил пожежної безпеки України.

21. Дерев`яні конструкції покрівлі не оброблено вогнезахисною сумішшю (корпус №15); на порушення розділу ІІІ, пункту 2.5 Правил пожежної безпеки України.

22. Дерев`яні конструкції навісу складу не оброблено вогнезахисними засобами, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності (корпус№4); на порушення розділу VІ, пункту 9.1, п/п 12 Правил пожежної безпеки України.

23. Пожежні щити встановлені та території не укомплектований із розрахунку: вогнегасники-3шт., ящик з піском - 1шт., покривало з негорючого теплоізоляційного матеріалу або повсті розміром 2х2 м -1шт., гаки -3шт., лопати-2шт., ломи-2шт., сокири-2шт.; на порушення розділу V, п.3.11 Правил пожежної безпеки України.

24. Пожежні кран-комплекти не в повній мірі укомплектовані пожежним рукавом однакового з ним діаметра та стволом, а також важелем для полегшення відкривання вентиля (коридори корпусів №10, 12, 4); на порушення розділу V, пункту 2.2, п/п 3 Правил пожежної безпеки України.

25. Не проведено ревізію всіх пожежних кранів. Цілі пожежні рукава не перекантовані, не змотані в подвійну скатку. Непридатні до роботи рукава не замінені. Не опломбовані шафи пожежних кранів; на порушення розділу V, п.2.2 Правил пожежної безпеки України.

26. Пожежні плоскосладальні рукава не складені в "гармошку" або подвійну скатку, та не приєднані до крана та ствола і не рідше одного разу на шість місяців не перекантований наново (коридори корпусів №12,9,10); на порушення розділу V, пункту 2.2., п/п 4 Правил пожежної безпеки України.

27. Пожежні кран-комплекти, які розміщені у навісних шафках, не мають отворів для провітрювання. (коридори корпусів № 9,10,12,1); на порушення розділу V, пункту 2.2., п/п.7. Правил пожежної безпеки України.

28. Не надано акт випробування на тиск та витрату води мережі системи зовнішнього протипожежного водопроводу (контроль працездатності проводиться 1 раз на рік або після підключення нових споживачів до мережі); на порушення розділу V, пункту 2.1., п/п.5 Правил пожежної безпеки України.

29. Біля місць розташування пожежних гідрантів не встановлені покажчики (об`ємні зі світильником або плоскі із застосуванням світловідбивних покриттів) з нанесеними на них: для пожежного гідранта - літерним індексом ПГ, цифровим значенням відстані в метрах від покажчика до пожежного гідранта, внутрішнього діаметра трубопроводу в міліметрах, зазначенням виду водопровідної мережі (тупикова чи кільцева); на порушення розділу V, пункту 2.1., п/п 10. Правил пожежної безпеки України.

30. Електричні вимикачі складського приміщення не винесені на зовнішні стіни поза межі вказаних приміщень (корпус №4, 15, 28); на порушення розділу ІV, пункту 1.15 Правил пожежної безпеки України.

31. Для приміщень виробничого, складського призначення не визначено категорію щодо вибухопожежної та пожежної небезпеки а також клас зони (корпус №4, 9, 15, 10, 12, 23); на порушення розділу ІІІ, пункту 2.9 Правил пожежної безпеки України.

32.В складських приміщеннях допускається складування горючих матеріалів на відстані менше 1 м від електроустаткування та під електрощитами (корпус №10, 12, 28, 4, 15); на порушення розділу ІV, пункту 1.18 Правил пожежної безпеки України.

33. Відстань від світильників з лампами розжарювання до горючих матеріалів в складському приміщенні менше 0,5 м. (корпус №4, 15); на порушення розділу ІV, пункту 1.10 Правил пожежної безпеки України.

34. В складських приміщеннях з застосуванням безстелажного способу зберігання проти дверних отворів не залишені проходи, які дорівнюють ширині дверей або менші ніж 1м. ширина проходів між штабелями менше 1м. (корпус №4,28); на порушення розділу V, пункту 9.1., п/п 7 Правил пожежної безпеки України.

35. В складських приміщеннях ширина проходів та місця штабельного зберігання не позначені обмежувальними лініями, нанесеними на підлозі, які добре видно; на порушення розділу VІ, пункту 9.1 Правил пожежної безпеки України.

36. В складських приміщеннях не забезпечено проходи між стінами і стелажами завширшки не менше 1 м.; на порушення розділу VІ, пункту 9.1 Правил пожежної безпеки України.

37. Двері складських приміщень не виконані протипожежними з межею вогнестійкості не менше 30 хвилин у відповідності до п.6.2. ДБН В.1.1-7:2016; на порушення розділу ІІІ, пункту 2.3 Правил пожежної безпеки України.

38. Відсутнє освітлення зовнішніх пожежних драбин, протипожежного обладнання; на порушення розділу ІІІ, пункту 1.10 Правил пожежної безпеки України.

39. Стаціонарні зовнішні пожежні сходи будівлі не пофарбовані; на порушення розділу ІІІ, пункту 2.15 Правил пожежної безпеки України.

40. Територію підприємства не очищено від горючих матеріалів; на порушення розділу ІІІ, пункту 1.15 Правил пожежної безпеки України.

41. На в`їздах (виїздах) не встановлені схеми території, з вказанням розміщення будівель, гідрантів, під`їздів пожежних автомобілів до них; на порушення розділу ІІІ, п.1.15 Правил пожежної безпеки України.

42. Не проведено ідентифікацію об`єкту підвищеної небезпеки (форма ОПН-1) (приміщення котельні) у відповідності до пункту 18 Порядку ідентифікації та обліку об`єктів підвищеної небезпеки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2002 року №956 (із змінами, внесеними згідно з постановою Кабінету Міністрів України №990 від 21 вересня 2011 року) на порушення статті 69 частини другої літери "г" КЦЗУ.

Оскільки, на думку ГУ ДСНС України у місті Києві, виявлені порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей, воно звернулося до суду з цим позовом.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини третьої статті 55 Кодексу цивільного захисту України забезпечення пожежної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.

Статтею 64 цього Кодексу передбачено, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення. До складу центрального органу виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, і його територіальних органів входять: 1) органи державного нагляду у сфері пожежного нагляду; 2) органи державного нагляду у сфері цивільного захисту і техногенної безпеки; 3) підрозділи забезпечення та інші структурні підрозділи.

Згідно зі статтею 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Пунктом 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України визначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Частиною першою статті 68 вказаного Кодексу передбачено, що посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

Відповідно до частини другої цієї ж статті у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Згідно з пунктами 1, 2 частини першої статті 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення.

Частиною другою вказаної статті закріплено, що повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року №877-V. 

Приписами статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Відповідно до частини п`ятої статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду. Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.

Приписами статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що підставами для здійснення позапланових заходів є: подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю).

Відповідно до частин першої, другої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

Частиною сьомою статті 7 вказаного Закону встановлено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Відповідно до пунктів 1, 2, 3 розділу ІІ Правил пожежної безпеки України діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств та об`єктів. Керівник підприємства повинен визначити обов`язки посадових осіб щодо забезпечення пожежної безпеки, призначити відповідальних за пожежну безпеку окремих будівель, споруд, приміщень, дільниць, технологічного та інженерного устаткування, а також за утримання й експлуатацію засобів протипожежного захисту. Обов`язки щодо забезпечення пожежної безпеки, утримання та експлуатації засобів протипожежного захисту передбачаються у посадових інструкціях, обов`язках, положеннях про підрозділ. На кожному об`єкті відповідним документом (наказом, інструкцією тощо) повинен бути встановлений протипожежний режим, який включає: порядок утримання шляхів евакуації; визначення спеціальних місць для куріння; порядок застосування відкритого вогню; порядок використання побутових нагрівальних приладів; порядок проведення тимчасових пожежонебезпечних робіт; правила проїзду та стоянки транспортних засобів; місця для зберігання і допустиму кількість сировини, напівфабрикатів та готової продукції, що можуть одночасно знаходитися у приміщеннях і на території; порядок прибирання горючого пилу й відходів, зберігання промасленого спецодягу та ганчір`я, очищення елементів вентиляційних систем від горючих відкладень; порядок відключення від мережі електроживлення обладнання та вентиляційних систем у разі пожежі; порядок огляду й зачинення приміщень після закінчення роботи; порядок проходження посадовими особами навчання й перевірки знань з питань пожежної безпеки, а також проведення з працівниками протипожежних інструктажів та занять з пожежно-технічного мінімуму з призначенням відповідальних за їх проведення; порядок організації експлуатації і обслуговування наявних засобів протипожежного захисту; порядок проведення планово-попереджувальних ремонтів та оглядів електроустановок, опалювального, вентиляційного, технологічного та іншого інженерного обладнання; порядок збирання членів пожежно-рятувального підрозділу добровільної пожежної охорони та посадових осіб, відповідальних за пожежну безпеку, у разі виникнення пожежі, виклику вночі, у вихідні й святкові дні; порядок дій у разі виникнення пожежі: порядок і способи оповіщення людей, виклику пожежно-рятувальних підрозділів, зупинки технологічного устаткування, вимкнення ліфтів, підйомників, вентиляційних установок, електроспоживачів, застосування засобів пожежогасіння; послідовність евакуації людей та матеріальних цінностей з урахуванням дотримання техніки безпеки. При розробленні інструкцій дій у разі виникнення (виявлення) пожежі необхідно використовувати розділ VIII цих Правил. Працівники об`єкта мають бути ознайомлені з цими вимогами на інструктажах або під час проходження пожежно-технічного мінімуму.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до КАС України, зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу ІІІ «Перегляд судових рішень».

Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Оскільки касаційна скарга ВАТ «Завод «Квант» у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Аналіз викладених правових норм дає підстави для висновку, що правовою підставою для застосування адміністративним судом заходів реагування є одночасна наявність таких умов: 1) факт порушення правил та норм пожежної і техногенної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей; 2) звернення компетентного органу, який здійснює державний нагляд у сфері пожежної і техногенної безпеки, із відповідним адміністративним позовом до суду; 3) наявність обов`язку у підконтрольного суб`єкта, зупинення експлуатації приміщень якого вимагає відповідний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій, забезпечувати дотримання вимог пожежної безпеки у відповідному приміщенні.

При обранні заходу реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, в оскаржуваному рішенні зазначив про великий перелік виявлених порушень та їх серйозний вплив на можливість безпечної експлуатації приміщення відповідача. Однак скаржник не погоджується з таким висновком, вважаючи, що виявлені порушення не створюють загрози для життя і здоров`я людей.

Зі змісту позовної заяви ГУ ДСНС України у місті Києві випливає, що у ній позивач наводив обґрунтування того, яким чином кожне із встановлених в акті від 17 серпня 2018 року №80 порушень може призвести до загрози життю і здоров`ю людей (а.с. 12-15). Також у матеріалах справи наявні фотоматеріали щодо вказаного акту (а.с. 32-53) та копія протоколу КИ №137222 про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 175 Кодексу України про адміністративні правопорушення («Порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки»), стосовно відповідної посадової особи відповідача. Крім того, у суді апеляційної інстанції допитувався свідок ОСОБА_1 щодо відповідних порушень пожежної безпеки.

Тобто наявні у матеріалах справи документи свідчать про те, що сторони скористалися своїм правом на подання доказів на підтвердження своїх доводів. Надавши оцінку сукупності наявних у справі доказів суди встановили серйозний вплив виявлених позивачем порушень на можливість безпечної експлуатації приміщень відповідача. Натомість Верховний Суд не має права вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про перевагу одних доказів над іншими або додатково перевіряти докази. Також у Верховного Суду відсутні підстави вважати, що суди не дослідили зібрані у справі докази чи встановили обставини, що мають істотне значення для справи, на підставі недопустимих доказів.

Крім того, колегія суддів враховує, що згідно визначення ДСТУ 2272-06 «Пожежна безпека. Терміни та визначення основних понять» небезпечним чинником пожежі є прояв пожежі, що призводить чи може призвести до опіків, отруєння леткими продуктами згоряння або піролізу, травмування чи загибелі людей та (або) до заподіяння матеріальних, соціальних, екологічних збитків. До небезпечних факторів пожежі належать: підвищена температура, задимлення, погіршення складу газового середовища.

З огляду на викладене, у Верховного Суду немає підстав не погодитися з висновками судів попередніх інстанцій про те, що встановлені у акті від 17 серпня 2018 року №80 порушення створюють загрозу для життя і здоров`я людини.

Стосовно доводів про те, що встановлені позивачем порушення пожежної безпеки були усунуті, слід зазначити таке. 

У касаційній скарзі відповідач вказує, що надав суду апеляційної інстанції копію робочого проекту «Том 7. Протипожежна сигналізація 9-2-ПС», копію акта про перевірку протипожежного водопостачання, копії видаткових накладних щодо придбання протипожежного інвентарю, копію звіту про усунення виявлених порушень. Проте суд зазначив, що матеріали справи не містять доказів усунення порушень, виявлених за результатами перевірки.

Верховний Суд погоджується з таким висновком та зауважує, що відповідач відповідно до частини першої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» повинен був звернутися з письмовою заявою до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням та для перевірки усунення порушень вимог законодавства виявлених під час планової перевірки. Проте матеріали справи не містять такої заяви та не містять висновку позивача, що відповідачі усунули зафіксовані в акті перевірки порушення, а тому суди дійшли правильного висновку, що доводи відповідачів про відсутність порушень не підтверджені належними доказами.

Крім того, слід зазначити, що застосування заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації приміщень, є тимчасовим заходом, який направлений на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об`єкті порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей. Водночас поняття «загроза життю та/або здоров`ю людини» є оціночним поняттям, яке лежить у сфері захисту населення, територій, навколишнього природного середовища та майна, функція контролю (нагляду) за чим, зокрема, покладена на позивача, посадові особи якого володіють спеціальними знаннями у цій сфері.

Отже, оскільки на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанції належних доказів, які б свідчили про повне усунення відповідачем порушень, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, не було надано, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що наявність наведених порушень вимог протипожежної безпеки становить реальну небезпеку та загрозу життю та здоров`ю людей. У світлі викладеного Верховний Суд також зауважує, що застосовані заходи співмірні тим порушенням, які встановлено позивачем. 

Щодо посилання ВАТ «Завод «Квант» у касаційній скарзі на те, що позиція судів у цій справі протирічить правовій позиції Верховного Суду в аналогічних справах, то колегія суддів касаційної інстанції відхиляє такі зауваження, оскільки у справі № 826/12258/14 Верховний Суд дійшов висновку, що застосування заходів реагування після усунення виявлених порушень втрачає той сенс, який законодавцем покладений як основа його застосування. Проте у справі, що розглядається, суди встановили, що матеріали справи не містять доказів про усунення порушень, виявлених перевіркою. Посилання на інші рішення Верховного Суду також не можна вважати такими, що протирічать оскаржуваним судовим рішенням, оскільки обставини у цих справах не є в достатній мірі подібними.

Разом з тим, колегія суддів бере до уваги доводи скаржника про те, що у постанові суду апеляційної інстанції не наведено відхилення всіх аргументів апелянта. Однак необхідно зауважити, що згідно частини другої статті 351 КАС України (у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року) порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо воно призвело до ухвалення незаконного рішення. 

Враховуючи те, що на час розгляду справи в суді апеляційної інстанції відповідач не надав належних доказів щодо усунення всіх порушень, встановлених перевіркою та висвітлених в акті від 17 серпня 2018 року №80, суди дійшли вірного висновку про наявність підстав для застосування заходів реагування, а отже у цій справі порушення судом апеляційної інстанції вимог статті 242 КАС України (у редакції, чинній на час ухвалення постанови цього суду) не призвели до ухвалення незаконного судового рішення, а тому не можуть бути підставою для його скасування. 

Крім того, з матеріалів справи випливає, що відповідач не оспорював дійсної наявності всіх встановлених в акті від 17 серпня 2018 року порушень, а посилався на те, що такі порушення не становлять загрози життю і здоров`ю людей і на час розгляду справи в суді апеляційної інстанції були усунуті. До того ж у матеріалах справи відсутні відомості щодо оскарження відповідачем в судовому порядку припису позивача від 22 серпня 2018 року №78 про усунення порушень, визначених в акті, можливість чого передбачена частиною третьою статті 68 Кодексу цивільного захисту України. Тому доводи скаржника щодо процедурних порушень, допущених позивачем в ході проведення перевірки, не свідчать про прийняття суб`єктом владних повноважень протиправного рішення, а тому не можуть вважатися суттєвими за обставин цієї справи.

Стосовно доводів скаржника про порушення вимог принципу змагальності, то вони також не знайшли свого підтвердження та зводяться до незгоди з оцінкою апеляційним судом наявних у матеріалах справи доказів.

Разом з тим, у контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої й апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Відкритого акціонерного товариства «Завод «Квант» залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2019 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….

Н.М.          Мартинюк
Ж.М.          Мельник-Томенко
М.М.          Яковенко,
Судді          Верховного Суду