ПОСТАНОВА
Іменем України

26 лютого 2020 року 
Київ
справа №591/6580/16-а
адміністративне провадження №К/9901/23103/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:           Єзерова А.А., Кравчука В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Сумського міського голови ОСОБА_5 на ухвалу Другого апеляційного адміністративного суду від 30.07.2019 (головуючий суддя: Перцова Т.С., судді:      Чалий І.С., Жигилій С.П.) у справі № 591/6580/15- а за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Сумської міської ради про зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:
08.12.2016 ОСОБА_1 і ОСОБА_2 (далі - позивачі) звернулися до Зарічного районного суду м. Суми з позовом до Сумської міської ради, в якому просили зобов`язати на найближчому пленарному засіданні сесії затвердити проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок площею 0,1000 га кожному для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд по АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2.
Постановою Зарічного районного суду м. Суми від 03.05.2017 позов ОСОБА_1 і ОСОБА_2 задоволено.
Зобов`язано Сумську міську раду на найближчому пленарному засіданні чергової сесії затвердити проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_2 та ОСОБА_1 земельних ділянок площею 0,1000 га кожному для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд по АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2.
Зобов`язано Сумську міську раду протягом одного місяця з дня набрання цією постановою законної сили подати до Зарічного районного суду м. Суми звіт про її виконання.
Ухвалою Зарічного районного суду м. Суми від 28.11.2017, яка залишена без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 17.01.2018, заяву ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про здійснено судового контролю задоволено.
Накладено на міського голову м. Суми, як керівника суб`єкта владних повноважень (Сумської міської ради), відповідального за виконання постанови суду, штраф у розмірі 32000,00 грн за невиконання постанови Зарічного районного суду м. Суми від 03.05.2017 у даній справі.
Ухвалою Зарічного районного суду м. Суми від 03.06.2019, яка залишена без змін ухвалою Другого апеляційного адміністративного суду від 15.07.2019, заяву позивачів про здійснення судового контролю за виконанням судового рішення задоволено частково.
Накладено на міського голову м. Суми, як керівника суб`єкта владних повноважень (Сумської міської ради), відповідального за виконання судового рішення, штраф у розмірі 70420, 00 грн за невиконання постанови Зарічного районного суду м. Суми від 03.05.2017.
23.07.2019 Сумський міський голова ОСОБА_5 звернувся до Другого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою на постанову Зарічного районного суду м. Суми від 03.05.2017.
Ухвалою Другого апеляційного адміністративного суду від 30.07.2019 відмовлено у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою Сумського міського голови ОСОБА_5 на постанову Зарічного районного суду м. Суми від 03.05.2017.
Суд апеляційної інстанції зазначив, що наведені причини пропуску строку на апеляційне оскарження не є прийнятними, оскільки подання апеляційної скарги у встановлений чинним законодавством строк залежало виключно від суб`єктивної волі заявника апеляційної скарги.
Водночас суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційна скарга подана апелянтом лише 23.07.2019, після спливу більше ніж двох років після складання повного тексту оскаржуваної постанови (05.05.2017), а поновлення строку на апеляційне оскарження після спливу такого тривало строку є порушенням принципу юридичної визначеності та суперечить приписам частини 3 статті 299 Кодексу адміністративного судочинства України ( далі - КАС України).
Не погоджуючись із такою ухвалою суду апеляційної інстанції, Сумський міський голова ОСОБА_5 направив на адресу Верховного Суду касаційну скаргу (надійшла поштою 19.08.2019), в якій, з посилання на порушенням норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу Другого апеляційного адміністративного суду від 30.07.2019 про відмову у відкритті апеляційного провадження та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Скаржник в обґрунтування вимог касаційної скарги зазначає, що в процесі виконання оскаржуваного рішення суду першої інстанції порушено його права та інтереси, а саме 15.07.2019 судовим рішенням з нього, як з фізичної особи, стягнуто штраф за невиконання колегіальним органом - Сумською міською радою оскаржуваного рішення, яке, на його думку, є незаконним та підлягає скасуванню.
Сумський міський голова ОСОБА_5 пояснює, що він не може здійснювати вплив на рішення, що приймаються міською радою як колегіальним, виборним органом, оскільки міський голова є підзвітним і підконтрольним міській раді, і не може відповідати за несвоєчасне виконання судового рішення депутатами Сумської міської ради.
Звертає увагу, що уповноважений представник Сумської міської ради по даній справі є посадовою особою та перебуває у трудових відносинах із виконавчим органом Сумської міської ради - Департаментом забезпечення ресурсів платежів Сумської міської ради, а отже Парфеменко М.С. не є уповноваженим представником Сумського міського голови, не підзвітний міському голові та не підконтрольний йому.
Також зазначає, що довіреність видана ним для представництва інтересів саме Сумської міської ради в силу статті 42 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), адже Сумському міському голові делеговані повноваження підписувати від імені ради відповідні документи.
Стверджує, що до ухвалення 15.07.2019 постанови Другим апеляційним адміністративним судом, якою залишено без змін ухвалу Зарічного районного суду   м. Суми від 03.06.2019, у нього не було процесуальних підстав для звернення до суду апеляційної інстанції.
Вважає, що заява про поновлення строку на подання апеляційної скарги та про визнання причини строку поважною є такою, що підлягає задоволенню.
Ухвалою Верховного Суду від 23.08.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
11.09.2019 від позивачів надійшов відзив на касаційну скаргу, де вони зазначають, що саме Сумський міський голова ОСОБА_5 є керівником суб`єкта владних повноважень і відповідальним за виконання судових рішень.
Ухвалою Верховного Суду від 25.02.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 КАС України, у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
За змістом статті 13 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного рішення) учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.
Згідно з частиною другою статті 186 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення рішення, на яке подано апеляційну скаргу) апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 цього Кодексу, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
У відповідності до частини четвертої статті 189 КАС України апеляційна скарга залишається без руху також у випадку, якщо вона подана після закінчення строків, установлених статтею 186 цього Кодексу, і особа, яка її подала, не порушує питання про поновлення цього строку, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані неповажними. При цьому протягом тридцяти днів з моменту отримання ухвали про залишення апеляційної скарги без руху особа має право звернутися до суду апеляційної інстанції з заявою про поновлення строків або вказати інші підстави для поновлення строку.
Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку апеляційного оскарження будуть визнані неповажними, суддя-доповідач відмовляє у відкритті апеляційного провадження.
Відповідно до частини 2 статті 49 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення рішення, на яке подано апеляційну скаргу) особи, які беруть участь у справі, зобов`язані добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки.
За змістом частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Апеляційна скарга на постанову Зарічного районного суду м. Суми від 03.05.2017 у справі № 591/6580/16-а була подана головою Сумської міської ради 23.07.2019, тобто, з пропуском строку на апеляційне оскарження, встановленого КАС України.
Відповідно до частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Частиною першою статті 121 КАС України передбачено, що суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.
Відповідно до частин третьої статті 295 КАС України строк на апеляційне оскарження також може бути поновлений в разі його пропуску з інших поважних причин, крім випадків, визначених частиною другою статті 299 цього Кодексу.
Частиною другою статті 299 КАС України передбачено, що незалежно від поважності причин пропуску строку на апеляційне оскарження суд апеляційної інстанції відмовляє у відкритті апеляційного провадження у разі, якщо апеляційна скарга прокурора, суб`єкта владних повноважень подана після спливу одного року з дня складення повного тексту судового рішення, крім випадків подання апеляційної скарги суб`єктом владних повноважень у справі, про розгляд якої він не був повідомлений або до участі в якій не був залучений, якщо суд ухвалив рішення про його права та (або) обов`язки.
Згідно з пунктом 14 частини першої статті 42 Закону № 280/97-ВР міський голова представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства. 
Отже, за змістом наведених норм, міський голова наділений повноваженнями представляти інтереси міської ради, в тому числі і в суді.
За змістом частини першої та сьомої статті 56 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення рішення, на яке подано апеляційну скаргу) сторона, а також третя особа в адміністративній справі можуть брати участь в адміністративному процесі особисто і (або) через представника.
Законним представником органу, підприємства, установи, організації в суді є його керівник чи інша особа, уповноважена законом, положенням, статутом.
Відповідно до частини першої статті 58 КАС України повноваження представників, які беруть участь в адміністративному процесі на основі договору, на здійснення представництва в суді повинні бути підтверджені довіреністю. Оригінали довіреностей або засвідчені підписом судді копії з них приєднуються судом до справи.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що в матеріалах справи міститься довіреність від 06.01.2017 № 27/03.02.02-17, яку було видано ОСОБА_5 (апелянтом), як керівником суб`єкта владних повноважень Сумської міської ради (відповідач), на ім`я Парфененка М.С. для здійснення представництва в суді.
Згідно із наявною в матеріалах справи розписки, Парфененко М.С. одержано копію резолютивної частини рішення 03.05.2017.
За змістом повідомлення про вручення поштового відправлення копію повного тексту постанови Зарічного районного суду м. Суми від 03.05.2017 одержано представником Сумської міської ради Парфененком М.С. 10.05.2017.
За такого правового регулювання та встановлених обставин, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що міський голова ОСОБА_5, як суб`єкт владних повноважень, до обов`язків якого в силу чинного законодавства належить представляти інтереси міської ради, через уповноваженого ним представника за довіреністю, який отримав копію судового рішення 10.05.2017, був належним чином повідомлений про результати розгляду справи.
Крім того, судом апеляційної інстанції встановлено, що вперше на Сумського міського голову штраф за невиконання оскаржуваної постанови суду було накладено ще 28.11.2017 ухвалою Зарічного районного суду м. Суми. Копія вступної та резолютивної частини вказаної ухвали була отримана представником Сумської міської ради Парфененком М.С. 28.11.2017, а повного тексту - 05.12.2017.
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 17.01.2018 по справі №591/6580/16-а вказана ухвала була залишена без змін.
Копія зазначеної ухвали суду апеляційної інстанції отримана Сумською міською радою 25.01.2018.
Отже суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що накладення штрафу вдруге, спростовує доводи міського голови ОСОБА_5 про відсутність можливості оскаржити вказану постанову раніше, оскільки до 15.07.2019 (набрання чинності ухвалою суду про накладення штрафу вдруге) вона не порушувала його прав та не стосувалася його обов`язків.
Так, поважними причинами пропуску строку на звернення до суду можуть бути визнані лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи та пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій, які повинні бути підтверджені належними доказами.
Тільки наявність об`єктивних перешкод для своєчасної реалізації прав щодо оскарження судового рішення в апеляційному порядку у строк, встановлений процесуальним законом, може бути підставою для висновку про пропуск строку оскарження з поважних причин. При цьому суд може встановити наявність таких перешкод за умови подання відповідних доказів особою, яка пропустила процесуальний строк та подала клопотання про його поновлення.
Необхідно зауважити, що інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Строки звернення до адміністративного суду обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Також, як зазначив Конституційний Суд України в рішенні від 13 грудня 2011 року      № 17-рп/2011, обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя.
Колегія суддів Верховного Суду враховує практику Європейського суду з прав людини, яка також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справи "Стаббігс на інші проти Великобританії", "Девеер проти Бельгії", «МПП «Голуб» проти України»).
У пункті 45 рішення Європейського суду з прав людини "Перез де Рада Каванілес проти Іспанії" від 28.10.1998, зазначено про те, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов`язковими для дотримання; правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності; зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані.
Одним з основоположних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, яка передбачає дотримання принципу остаточності рішення, згідно з яким жодна зі сторін не має права домагатися перегляду остаточного і обов`язкового рішення лише з метою повторного слухання справи і постановлення нового рішення. Відхід від цього принципу можливий лише коли він зумовлений особливими і непереборними обставинами (рішення у справі «Рябих проти Росії» (Ryabykh v. Russia), заява № 52854/99, пп. 51 і 52, ECHR 2003-X) (п. 46 рішення).
Суд постановив, що якщо звичайний строк оскарження поновлюється зі спливом значного періоду часу, таке рішення може порушити принцип правової визначеності.
Враховуючи, що апеляційна скарга подана апелянтом лише 23.07.2019, після спливу більше ніж двох років після складення повного тексту оскаржуваної постанови (05.05.2017), поновлення строку на апеляційне оскарження після спливу такого тривалого строку є порушенням принципу юридичної визначеності та суперечить приписам частини третьої статті 299 КАС України.
Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що подання апеляційної скарги у встановлений чинним законодавством строк залежало виключно від суб`єктивної волі заявника апеляційної скарги.
Водночас колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що фактично скаржник не погоджується з накладенням на нього штрафу в порядку судового контролю за виконанням судового рішення, проте судом касаційної інстанції здійснюється перегляд в межах оскаржуваної ухвали суду апеляційної інстанції про відмову у відкритті апеляційного провадження у зв`язку з пропуском строку звернення до суду, а не дотримання норм матеріального та процесуального права щодо накладення штрафу за невиконання судового рішення.
За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.
Враховуючи встановлені обставин, Верховний Суд дійшов висновку про те, що судом апеляційної інстанції було дотримано необхідного балансу та не допущено порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, і погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо наявності правових підстав для відмови у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою Сумського міського голови ОСОБА_5 на постанову Зарічного районного суду м. Суми від 03.05.2017.
Керуючись статті 341, 345, 349, 350, 355, 356, КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Сумського міського голови ОСОБА_5 залишити без задоволення.
Ухвалу другого апеляційного адміністративного суду від 30.07.2019 у справі №591/6580/15- а  залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                  С. М. Чиркін
                                                                                А.А. Єзеров
                                                                                В.М. Кравчук