П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
30 січня 2020 року
м. Київ
Справа № 559/1556/16-а
Провадження № 11-822апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу Дубенської міської ради Рівненської області (далі - Міськрада) на постанову Дубенського міськрайонного суду Рівненської області від 07 вересня 2016 року (суддя - Юзьвяк Б. Г.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2016 року (судді Охрімчук І. Г., Жизневська А. В., Котік Т. С.) у справі № 559/1556/16-а за позовом Комунального підприємства «Редакція газети «Замок» Міськради (далі - КП «РГ «Замок») до Міськради, треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , про визнання протиправним і скасування рішення та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.   У липні 2016 року КП «РГ «Замок» звернулося до суду з позовом до Міськради про визнання протиправним і скасування рішення відповідача від 27 травня 2016 року № 663 «Про скасування рішення міської ради від 01 березня 2016 року № 339 «Про реформування газети «Замок» та Комунального підприємства «Редакція газети «Замок» Дубенської міської ради» (далі - Рішення № 663, Рішення № 339 відповідно).
2.   На обґрунтування позову КП «РГ «Замок» вказало, що Рішення № 339 відповідає вимогам Закону України від 24 грудня 2015 року № 917-VIII «Про реформування державних і комунальних друкованих засобів інформації» (далі - Закон № 917-VIII) та, на думку позивача, є законним і обґрунтованим, тому не може бути в подальшому скасоване органом місцевого самоврядування, а Рішення № 663 прийняте з порушенням статей 25, 59 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки Міськрада не мала повноважень на скасування власного рішення, відтак Рішення № 663 є протиправним і підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.   Дубенський міськрайонний суд Рівненської області постановою від 07 вересня 2016 року адміністративний позов задовольнив.
4.   Житомирський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 20 грудня 2016 року постанову Дубенського міськрайонного суду Рівненської області від 07 вересня 2016 року залишив без змін.
5.   Судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій мотивовано тим, що з прийняттям Рішення № 339 виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів членів трудового колективу редакції й власне самого КП «РГ «Замок», які звернулися до Державного комітету телебачення і радіомовлення (далі - Держкомтелерадіо) з клопотанням про включення КП «РГ «Замок» до переліку друкованих засобів масової інформації та редакцій, що підлягають реформуванню на першому етапі, а Держкомтелерадіо їх проінформував про включення редакції та газети до такого переліку. Зазначене свідчить про те, що Рішення № 339 почало виконуватися, на його підставі виникли правовідносини щодо реформування редакції й газети, тому його подальше скасування є протиправним.
6.   При цьому суди попередніх інстанцій виходили з того, що цей спір підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
7.   Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Міськрада подалакасаційну скаргу, на обґрунтування якої зазначила, що вказані судові рішення постановлено з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права.
8.   На думку скаржника, цей спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки Рішення № 339 було прийняте з метою реформування комунального підприємства у новий суб`єкт господарювання, створений трудовим колективом, відтак правовідносини, що склалися між позивачем і Міськрадою щодо реформування КП «РГ «Замок», мають приватноправовий характер та не направлені на здійснення владних управлінських функцій відповідачем, оскільки Міськрада у цих правовідносинах виступає не як суб`єкт владних повноважень, а як засновник юридичної особи.
9.   Крім того, у касаційній скарзі Міськрада вказала, що спір про визнання нечинним Рішення № 663 підлягав розгляду за правилами господарського судочинства, оскільки, серед іншого, у справі йдеться про безоплатне отримання новоствореним суб`єктом господарювання у процесі реформування права власності на майно та права користування приміщеннями та земельними ділянками. 
10.        На підставі викладеного скаржник просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій і закрити провадження у справі. 
Позиція інших учасників справи
11.        У запереченнях (відзиві) на касаційну скаргу КП «РГ «Замок» зазначило, що викладені в касаційній скарзі доводи не спростовують правильність висновків судів попередніх інстанцій.
12.        На думку КП «РГ «Замок», на цей спір поширюється юрисдикція адміністративних судів, адже у спірних правовідносинах відповідач діяв саме як суб`єкт владних повноважень та здійснював владні управлінські функції.
13.        У зв`язку з викладеним позивач просить залишити касаційну скаргу Міськради без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
14.        Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 06 лютого 2017 року відкрив касаційне провадження в цій справі та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
15.        15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
16.        Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
17.        У березні 2018 року справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
18.        Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 08 серпня 2019 року передав цю справу разом із касаційною скаргою на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, зокрема, з підстав порушення правил предметної юрисдикції. 
19.        Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 27 серпня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників з огляду на практику Європейського суду з прав людини про доцільність розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі «Аксен проти Німеччини», заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі «Варела Ассаліно проти Португалії», заява № 64336/01).
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
20.        КП «РГ «Замок» засноване як юридична особа згідно з рішенням Міськради від 15 травня 2007 року № 637, його засновником є Міськрада, що підтверджується Статутом підприємства, зареєстрованим 25 травня 2007 року. 
21.        Згідно зі Статутом підприємства та Свідоцтвом про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації від 21 травня 2007 року серії РВ № 481/34 відповідач є засновником газети (друкованого засобу масової інформації) «Замок», а видавцем цієї газети є КП «РГ «Замок».
22.        Відповідно до Закону № 917-VIII 04 лютого 2016 року тринадцять членів трудового колективу (більше трьох четвертих від кількості працівників за штатним розписом) КП «РГ «Замок»зібралися на збори трудового колективу для вирішення питання щодо участі трудового колективу у реформуванні друкованого засобу масової інформації газети «Замок» та КП «РГ «Замок».
23.        На підставі Протоколу зборів трудового колективу КП «РГ «Замок»від 04 лютого 2016 року № 1 трудовий колектив прийняв рішення взяти участь у реформуванні друкованого засобу масової інформації газети «Замок» та КП «РГ «Замок». Так, по питанню № 3 зборів було вирішено, що реформування друкованого засобу масової інформації газети «Замок» та КП «РГ «Замок»здійснюватиметься у такий спосіб: вихід органів державної влади, інших державних органів та органів місцевого самоврядування із складу засновників (співзасновників) друкованого засобу масової інформації та редакції з перетворенням редакції членами її трудового колективу у суб`єкт господарювання із збереженням назви, цільового призначення та тематичної спрямованості друкованого засобу масової інформації.
24.        Вказаний Протокол № 1 разом із інформацією про перелік майна, що перебуває на балансі редакції станом на 31 грудня 2015 року, було направлено Міськраді.
25.        01 березня 2016 року Міськрада прийняла Рішення № 339, відповідно до якого вирішила вийти зі складу засновників друкованого засобу масової інформації газети «Замок» (реєстраційне свідоцтво від 21 травня 2007 року РВ 481/34) та КП «РГ «Замок» (код ЄДРПОУ 35091290) з перетворенням редакції та комунального підприємства членами її трудового колективу у суб`єкт господарювання із збереженням назви, цільового призначення, мови видання та тематичної спрямованості друкованого засобу масової інформації.
26.        07 березня 2016 року КП «РГ «Замок», керуючись Рішенням № 339 та Законом № 917-VIII, звернулося до Держкомтелерадіо з повним пакетом документів щодо включення редакції та газети «Замок»до переліку друкованих засобів масової інформації та редакцій, що підлягають реформуванню на першому етапі.
27.        Відповідно до листа голови Держкомтелерадіо від 26 травня 2016 року № 1709/33/4 газету «Замок» та редакцію внесено до переліку друкованих засобів масової інформації та редакцій, що підлягають реформуванню на першому етапі.
28.        27 травня 2016 року Міськрада прийняла Рішення № 663, яким скасувала своє попереднє Рішення № 339.
29.        Вважаючи Рішення № 663 протиправним, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
30.        Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
31.        Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
32.        На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
33.        Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
34.        Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
35.        Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
36.        Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
37.        Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
38.        Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
39.        Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
40.        Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
41.        Як установили суди попередніх інстанцій, КП «РГ «Замок»звернулося до суду з позовом про визнання протиправним і скасування Рішення № 663 про скасування Міськрадою власного Рішення № 339 про реформування комунального друкованого засобу масової інформації шляхом виходу Міськради зі складу засновників з перетворенням редакції та комунального підприємства членами її трудового колективу у суб`єкт господарювання із збереженням назви, цільового призначення, мови видання та тематичної спрямованості цього друкованого засобу масової інформації.
42.        При цьому спір виник між КП «РГ «Замок» та Міськрадою як засновником цього комунального підприємства, зокрема, у зв`язку з порушенням права КП «РГ «Замок» на безоплатне отримання у власність у процесі реформування майна, приміщень і земельних ділянок.
43.        Відповідно до пункту 4 частини першої статті 12 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час подання позову; далі - ГПК України) господарським судам підвідомчі справи, що виникають з корпоративних відносин у спорах між господарським товариством та його учасником (засновником, акціонером), у тому числі учасником, який вибув, а також між учасниками (засновниками, акціонерами) господарських товариств, що пов`язані із створенням, діяльністю, управлінням та припиненням діяльності цього товариства, крім трудових спорів.
44.        Наведена норма знаходить своє відображення в пункті 3 частини першої статті 20 ГПК України у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року.
45.        Крім того, згідно з пунктом 6 частини першої статті 20 ГПК України у вказаній редакції господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права.
46.        Ураховуючи те, що спір у цій справі є спором між комунальним підприємством та його засновником і пов`язаний, серед іншого, із захистом речових прав позивача на рухоме та нерухоме майно, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами господарського судочинства.
47.        При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу господарського судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
48.        З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
49.        За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
50.        Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
51.        На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.
52.        Відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
53.        Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування судових рішень із закриттям провадження у справі.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Дубенської міської ради Рівненської області задовольнити.
2. Постанову Дубенського міськрайонного суду Рівненської області від 07 вересня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2016 року скасувати, а провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                 О. С. Золотніков
Судді:                                     Н. О. Антонюк                                                       Н. П. Лященко
                                                С. В. Бакуліна                                                       О. Б. Прокопенко
                                                В. В. Британчук                                                        В. В. Пророк
                                                Ю. Л. Власов                                                              Л. І. Рогач
                                                М. І. Гриців                                                            О. С. Ткачук
                                                Ж. М. Єленіна                                                        В. Ю. Уркевич
                                                В. С. Князєв                                                          О. Г. Яновська
                                                Л. М. Лобойко