П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И
 
19 лютого 2020 року 
м. Київ 
 
Справа № 560/4030/18
Провадження № 11-1139апп19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
 
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом Аграрного товариства з обмеженою відповідальністю «Велес» до голови Хмельницької обласної державної адміністрації ОСОБА_1 про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Аграрного товариства з обмеженою відповідальністю «Велес» на ухвалу судді Хмельницького окружного адміністративного суду 
від 06 грудня 2018 року (суддя Лабань Г. В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2019 року (судді Моніч Б. С., Охрімчук І. Г., Капустинський М. М.),
 
У С Т А Н О В И Л А :
 
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.       У грудні 2018 року Аграрне товариство з обмеженою відповідальністю «Велес» (далі - АТОВ «Велес») звернулося до суду з позовом до голови Хмельницької обласної державної адміністрації ОСОБА_1. (далі - Голова Хмельницької ОДА, Хмельницька ОДА відповідно), у якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність Голови Хмельницької ОДА в частині невиконання вимог окремої ухвали Рівненського апеляційного господарського суду від 16 серпня 2018 року у справі № 924/1045/17, а саме - невжиття відповідних організаційно-правових заходів щодо реалізації приписів частини третьої статті 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», якою встановлено, що розпорядження голови державної адміністрації, які суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку;
- зобов`язати відповідача виконати вимоги вказаної окремої ухвали шляхом вжиття відповідних організаційно-правових заходів щодо реалізації приписів частини третьої статті 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та скасувати незаконне розпорядження голови Славутської районної державної адміністрації (далі - Славутська РДА) від 10 листопада 2006 року № 505-р.
2.       Позов мотивовано тим, що в результаті реалізації незаконного розпорядження голови Славутської РДА від 10 листопада 2006 року № 505-р позивач позбавлений можливості реалізувати своє право на отримання земельної ділянки в користування для розробки родовища корисної копалини, оскільки не може отримати від Державного підприємства «Івано-Франківський ліспромкомбінат» нотаріальної згоди на вилучення у останнього частини земельної ділянки, яка, на думку позивача, була передана в постійне користування державному підприємству незаконно. Такі обставини вбачаються і зі змісту окремої ухвали Рівненського апеляційного господарського суду від 16 серпня 2018 року у справі № 924/1045/17.
3.       Позивач наголошував, що відповідачем доказів виконання вимог указаної окремої ухвали не надано, що свідчить про його протиправну бездіяльність.
 
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
4.       Суддя Хмельницького окружного адміністративного суду ухвалою від 06 грудня 2018 року відмовив у відкритті провадження у цій справі.
5.       Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 19 березня 
2019 року ухвалу судді Хмельницького окружного адміністративного суду 
від 06 грудня 2018 року залишив без змін.
6.       Ухвалюючи рішення, суди попередніх інстанцій виходили з того, що предметом спірних правовідносин є невиконання окремої ухвали суду, постановленої у порядку господарського судочинства. Судами зазначено, що вирішення питань виконання окремої ухвали покладено на суд, який її постановив. Оскаржувана бездіяльність відповідача щодо невиконання вимог такої окремої ухвали не є бездіяльністю суб`єкта владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки виконання вимог окремої ухвали не є виконанням владних управлінських функцій відповідача. При цьому нормами КАС не передбачено можливості оскарження дій особи щодо невиконання окремої ухвали.
7.       Суди дійшли висновку, що цей спір може бути розглянутий у порядку господарського судочинства.
 
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
8.       У касаційній скарзі АТОВ «Велес» просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
9.       Скаржник зазначає, зокрема, що спір у цій справі має публічно-правовий характер, оскільки його предметом є невиконання відповідачем своїх владних управлінських функцій, визначених статтею 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», зокрема, щодо його обов`язку скасувати розпорядження, яке суперечить вимогам законодавства.
10.  У зв`язку із цим позивач вважає, що при розгляді справи судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права та неправильно застосовано норми матеріального права, що є підставою для скасування їх рішень.
 
Позиція інших учасників справи
11.  Відзиву на касаційну скаргу не надходило. 
 
Рух касаційної скарги
12.  Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою
від 04 квітня 2019 року відкрив касаційне провадження у цій справі, а ухвалою 
від 18 жовтня 2019 року передав її на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС.
 
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
13.  Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
14.  За визначенням пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
15.  Відповідно до частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
16.  Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
17.  Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. 
18.  Як убачається з матеріалів справи та відомостей із Єдиного державного реєстру судових рішень, рішенням Господарського суду Хмельницької області 
від 17 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Рівненського апеляційного господарського суду від 16 серпня 2018 року, у справі № 924/1045/17за позовом АТОВ «Велес» до Славутської РДА, Державного підприємства «Івано-Франківський військовий ліспромкомбінат», треті особи: Хмельницька ОДА, Міністерство оборони України, Квартирно-експлуатаційний відділ міста Хмельницький, за участю військової прокуратури Рівненського гарнізону, про визнання недійсним розпорядження Голови Славутської РДА Хмельницької області від 10 листопада 2006 року № 505-р «Про надання в постійне користування ДП «Івано-Франківський ліспромкомбінат» Міністерства оборони України (Шепетівський військовий лісгосп) земель лісогосподарського призначення на території Славутського району»; визнання недійсним державного акту на право постійного користування земельною ділянкою від 29 січня 2009 року серії ЯЯ № 336309, площею 740,52 га, кадастровий № 6823989200:04:003:0002, яка знаходиться на території Цвітоської сільської ради Славутського району Хмельницької області (цільове призначення земельної ділянки: 09.01 - для ведення лісового господарства і пов`язаних з ним послуг; категорія земель - землі лісогосподарського призначення; вид використання земельної ділянки - для ведення лісового господарства і пов`язаних з ним послуг), відмовлено у задоволенні позову.
19.  Рівненський апеляційний господарський суд 16 серпня 2018 року постановив окрему ухвалу в указаній справі, відповідно до якої колегія суддів дійшла висновку, що вказане розпорядження голови Славутської РДА від 10 листопада 2006 року № 505-р, яким надано в постійне користування Державному підприємству «Івано-Франківський військовий ліспромкомбінат» земельні ділянки, прийняте з перевищенням повноважень та суперечить вимогам статей 17, 122 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного розпорядження). Суд указав, що Хмельницькій ОДА необхідно вжити відповідні організаційно-правові заходи щодо реалізації приписів частини третьої статті 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», якою встановлено, що розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.
20.  Суд ухвалив надіслати окрему ухвалу голові Хмельницької ОДА ОСОБА_1 . ; повідомити Голову Хмельницької ОДА про порушення вимог законодавства Славутською РДА при винесенні розпорядження голови Славутської РДА 
від 10 листопада 2006 року № 505-р «Про надання в постійне користування ДП «Івано-Франківський ліспромкомбінат» Міністерства оборони України (Шепетівський військовий лісгосп) земель лісогосподарського призначення на території Славутського району» для вжиття відповідних організаційно-правових заходів; про вжиття вказаних заходів повідомити Рівненський апеляційний господарський суд у місячний строк з дня отримання цієї ухвали.
21.  Відповідно до статті 246 Господарського процесуального кодексу України 
(далі - ГПК) суд, виявивши при вирішенні спору порушення законодавства або недоліки в діяльності юридичної особи, державних чи інших органів, інших осіб, постановляє окрему ухвалу, незалежно від того, чи є вони учасниками судового процесу. В окремій ухвалі суд має зазначити закон чи інший нормативно-правовий акт (у тому числі його статтю, пункт тощо), вимоги яких порушено, і в чому саме полягає порушення. Окрема ухвала надсилається відповідним юридичним та фізичним особам, державним та іншим органам, посадовим особам, які за своїми повноваженнями повинні усунути виявлені судом недоліки чи порушення чи запобігти їх повторенню.
22.  Таким чином, за своєю суттю окрема ухвала є формою реагування суду на виявлені порушення вимог законодавства та інструментом для їх усунення шляхом надання відповідних вказівок особі/особам, до компетенції та/або обов`язку яких відноситься усунення виявлених порушень.
23.  Згідно зі статтею 129^1 Конституції України судове рішення є обов`язковим до виконання. Держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку. Контроль за виконанням судового рішення здійснює суд.
24.  Крім того, згідно із частиною першою статті 18 ГПК судові рішення, що набрали законної сили, є обов`язковими до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, фізичними і юридичними особами та їх об`єднаннями на всій території України. 
25.  При цьому відповідно до частини сьомої статті 246 ГПК з метою забезпечення виконання вказівок, що містяться в окремій ухвалі, суд встановлює у ній строк для надання відповіді залежно від змісту вказівок та терміну, необхідного для їх виконання.
26.  Частиною другою статті 18 ГПК установлено, що невиконання судового рішення є підставою для відповідальності, встановленої законом.
27.  Зокрема, згідно зі статтею 185^6 Кодексу України про адміністративні правопорушення залишення посадовою особою без розгляду окремої ухвали суду або невжиття заходів до усунення зазначених в ній порушень закону, а так само несвоєчасна відповідь на окрему ухвалу суду - тягнуть за собою накладення штрафу від двадцяти до п`ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
28.  Отже, законодавчо презюмується як обов`язковість виконання вимог окремої ухвали, так і відповідальність у разі її невиконання.
29.  Статтею 5 КАС визначені право на звернення до суду та способи судового захисту. Так, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 
3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
30.  При цьому частиною другою цієї статті визначено, що захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
31.  Отже, КАС не передбачає можливості звернення з позовом у порядку адміністративного судочинства із вимогою про зобов`язання суб`єкта владних повноважень виконати приписи окремої ухвали суду. 
32.  Захист прав позивача в інший спосіб, як зазначено у частині другій статті 5 КАС, не може бути реалізований з огляду на те, що у спірних правовідносинах орган державної влади не реалізовує владні управлінські функції щодо позивача, між сторонами у справі не виникли відносини влади і підпорядкування, адже суб`єкт владних повноважень діє або допускає бездіяльність щодо виконання вимог судового рішення, а не у правовідносинах із позивачем.
33.  Так само і норми ГПК не передбачають можливості звернення до суду в порядку господарського судочинства із позовом про зобов`язання виконати вимоги окремої ухвали суду.
34.  Оскільки, як уже було зазначено, самою окремою ухвалою суду встановлено строки та порядок її виконання, законодавчо встановлена її обов`язковість до виконання та відповідальність за невиконання чи неналежне виконання, то така ухвала не потребує додаткових інструментів примусу до виконання, а зобов`язання до виконання такої ухвали не може бути самостійним предметом позову.
35.  У цій справі поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому зазначені вимоги позивача не можуть бути вирішені в судах жодної юрисдикції.
 
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
36.  З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду підтримує висновки судів першої та апеляційної інстанцій про необхідність відмови у відкритті провадження у цій справі.
37.  Водночас Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, ухваливши по суті правильні рішення, неправильно зазначили про те, що розгляд цього спору має здійснюватися за правилами господарського судочинства судом, який постановив окрему ухвалу.
38.  Тому слід змінити мотивувальні частини ухвали судді Хмельницького окружного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2019 року, виключивши роз`яснення про розгляд цього спору в порядку господарського судочинства.
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
39.  Викладені в касаційній скарзі доводи щодо помилковості висновків судів першої та апеляційної інстанцій не підтвердилися під час перегляду справи Великою Палатою Верховного Суду.
40.  Згідно з пунктом 3 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
41.  Відповідно до статті 351 КАС суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
 
Висновки щодо розподілу судових витрат
42.  Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
43.  Оскільки за результатами розгляду касаційної скарги Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанції підлягають зміні, але лише шляхом виключення роз`яснення про розгляд цього спору в порядку господарського судочинства, то новий розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 356, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду
 
П О С Т А Н О В И Л А :
 
1. Касаційну скаргу Аграрного товариства з обмеженою відповідальністю «Велес» задовольнити частково.
2. Ухвалу судді Хмельницького окружного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду 
від 19 березня 2019 року змінити у мотивувальній частині, виключивши із цих судових рішень роз`яснення про розгляд цього спору в порядку господарського судочинства.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | В. С. Князєв
Судді: | | |
| Н. О. Антонюк | | О. Р. Кібенко
| Т. О. Анцупова | | Л. М. Лобойко
| С. В. Бакуліна | | Н. П. Лященко
| В. В. Британчук | | О. Б. Прокопенко
| М. І. Гриців | | В. В. Пророк
| Д. А. Гудима | | Л. І. Рогач
| В. І. Данішевська | | О. М. Ситнік
| Ж. М. Єленіна | | В. Ю. Уркевич
| О. С. Золотніков | | О. Г. Яновська