ПОСТАНОВА
Іменем України

03 лютого 2020 року 
Київ
справа №826/16737/18
адміністративне провадження №К/9901/12245/19, №К/9901/13025/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Єзерова А.А.,  Чиркіна С.М., 
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Контактбудсервіс" та Громадської організації "Екопарк Осокорки" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.11.2018 у складі судді Келеберди В.І. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019 у складі колегії суддів: Вівдиченко Т.Р. (головуючий), Ганечко О.М., Кузьмишиної О.М. у справі №826/16373/18 за позовом Громадської організації "Екопарк Осокорки" до Київської міської ради, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Контактбудсервіс" про визнання протиправним та скасування рішення
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1.          Громадська організація "Екопарк Осокорки" (далі - ГО "Екопарк Осокорки") звернулась до суду з адміністративним позовом до Київської міської ради (далі - Київська міськрада), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Контактбудсервіс" (далі - ТОВ "Контактбудсервіс") про визнання протиправним та скасування рішення Київської міськради від 27.11.2009 №695/2764 "Про затвердження детального плану території району Осокорки у Дарницькому адміністративному районі м. Києва" (далі - Рішення №695/2764).
2.          Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.11.2018 в задоволенні позову відмовлено повністю.
3.          Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.11.2018 змінено в мотивувальній частині. В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.11.2018 залишено без змін.
4.          Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено, що:
4.1.          27.11.2009 Київською міськрадою прийнято Рішення №695/2764, яким затверджено детальний план території району Осокорки у Дарницькому адміністративному районі м. Києва (далі - Детальний план) відповідно до основних техніко-економічних показників, що додаються, як основу планувальної організації та функціонального зонування території, червоних ліній, розташування вулиць і доріг, мікрорайонів багатоповерхової забудови, щільності забудови, подальшого розроблення проектної документації та прийняття рішень щодо розміщення об`єктів містобудування, а також вирішено питання забудови та відведення земельних ділянок при освоєнні другої черги детального плану території в межах земель, наданих у користування, вирішувати за згодою землекористувачів.
4.2.          Зі змісту даного рішення вбачається, що територія в межах Детального плану становить 577,5 га, у тому числі на замовлення ТОВ "Контактбудсервіс" 176,04 га., тобто 176,04 га за договором оренди передано в користування останнього для будівництва житлового району Осокорки-Центральні.
5.          Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що при прийнятті оспорюваного Рішення №695/2764 Київською міськрадою дотримано вимоги законодавства щодо процедури його прийняття, тому вказане рішення відповідає критеріям правомірності. Крім того,      суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність порушення оспорюваним Рішенням №695/2764 прав, свобод та інтересів позивача, що слугувало підставою для відмови у задоволенні позову.
6.          Суд апеляційної інстанції погодився з прийнятим судом першої інстанції рішенням про відмову у задоволенні позовних вимог, але водночас, змінив мотиви цієї відмови. Суд апеляційної інстанції зазначив, що територія, яка охоплюється Детальним планом, входить до території запланованого ландшафтного парку, створення якого належить до статутної діяльності позивача. Відтак, на думку суду апеляційної інстанції, позивач у даному випадку наділений правом звернення до суду, оскільки оспорюваним Рішенням №695/2764 порушені його права та інтереси. Судом також вказано, що рішення у цій справі впливає на захист суспільного інтересу, що стосується відновлення законності при вирішенні суспільно важливого та соціально значущого питання щодо планування забудови території району Осокорки. Разом з тим, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необґрунтованість заявлених позовних вимог, оскільки порушення законодавства при прийнятті Рішення №695/2764, яке на переконання суду полягало у невідповідності Детального плану положенням Генерального плану міста Києва, мало місце в частині окремих територій, а не в цілому. Натомість, скасування Детального плану у повній мірі порушить права необмеженого кола осіб та інфраструктуру цілого району.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
7.          Третьою особою - ТОВ "Контактбудсервіс" подано касаційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.11.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати і направити справу на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
7.1.          Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до порушення норм матеріального права і недотримання норм процесуального права судами попередніх інстанцій. Скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції встановив обставини, що мали істотне значення для правильного вирішення справи, покладені в основу висновків суду про протиправність оспорюваного Рішення №695/2764, на підставі недопустимих доказів і вийшов за межі доказування у справі та прийняв рішення про права, свободи та інтереси осіб, які не були залучені до участі у справі. Крім того, скаржник наголошує, що суди попередніх інстанцій розглянули справу в порядку спрощеного позовного провадження, попри відсутність для цього підстав, передбачених пунктом 9 частини 6 статті 12 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).  
8.          Позивачем - ГО "Екопарк Осокорки" подано касаційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.11.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та скасувати постанову суду апеляційної інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог і ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.
8.1.          Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до порушення норм матеріального права і недотримання норм процесуального права судами попередніх інстанцій. Скаржник зазначає про те, що Детальний план за своєю правовою природою є актом       нормативного характеру, а відтак, спір щодо його оскарження не міг бути розглянутий у порядку спрощеного позовного провадження, як це прямо передбачено частиною 1 статті 257 КАС України. Також, скаржник переконаний, що суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про невідповідність Детального плану положенням Генерального плану міста Києва і водночас безпідставно припустив, що скасування оспорюваного Рішення №695/2764 призведе до порушення порядку розбудови району та інженерного колапсу. Крім того, скаржник наголошує, що прийняття оспорюваного рішення відбулося з порушенням відповідної процедури, оскільки громадські слухання його проекту проведені до моменту здійснення державної експертизи Детального плану, а зазначена у рішення дата його прийняття не відповідає дійсності, на думку скаржника.
9.          Третьою особою - ТОВ "Контактбудсервіс" подано відзив на дану касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення з підстав необґрунтованості викладених у касаційній скарзі доводів.
10.          Інші учасники справи відзивів на касаційні скарги не подали.
МОТИВУЛЬНА ЧАСТИНА
11.          Під час розгляду касаційних скарг колегія суддів суду касаційної інстанції враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, за змістом яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
12.          Разом з тим, відповідно до частини 3 цієї статті суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
13.          Згідно з пунктом 8 частини 3 статті 353 КАС України, порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд розглянув за правилами спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.
14.          Частинами 1-2 статті 12 КАС України встановлено, що адміністративне судочинство здійснюється за правилами, передбаченими цим Кодексом, у порядку позовного провадження (загального або спрощеного). Спрощене позовне провадження призначене для розгляду справ незначної складності та інших справ, для яких пріоритетним є швидке вирішення справи. 
15.          Як визначено частиною 4 цієї статті, виключно за правилами загального позовного провадження розглядаються справи у спорах щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом (пункт 1).
16.          Крім того, відповідно до норми частини 2 статті 257 КАС України, за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.
17.          Згідно з частиною 4 статті 257 КАС України, за правилами спрощеного позовного провадження не можуть бути розглянуті справи у спорах щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом (пункт 1).
18.          Також, частиною 1 статті 264 КАС України, якою визначено особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень, передбачено, що правила цієї статті поширюються, у тому числі, на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень (пункт 2).
19.          Частиною 8 статті 264 КАС України встановлено, що адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.
20.          Таким чином, за загальним правилом, спори з приводу оскарження нормативно-правового акту не можуть бути розглянуті судом за правилами спрощеного позовного провадження, а повинні розглядатися лише за правилами загального позовного провадження. 
21. Винятки, за умови існування яких наведені справи можуть бути розглянути за правилами спрощеного позовного провадження мають бути прямо передбачені КАС України. 
22.          У відповідності до пункту 18 частини 1 статті 4 КАС України, нормативно-правовим актом є акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
23.          Своєю чергою, частиною 1 статті 1 Закону України "Про планування і забудову територій" від 20.04.2000 №1699-III (чинного на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон №1699-III) визначено, що детальний план території - містобудівна документація, що визначає зонування територій, розташування червоних ліній, інших ліній регулювання забудови, зон, у яких встановлюються планувальні обмеження, розміщення та функціональне призначення об`єктів містобудування, види забудови для окремих районів, мікрорайонів, кварталів та районів реконструкції існуючої забудови населених пунктів (абзац 9).
24.          Частиною 1 статті 10 Закону №1699-III встановлено, що планування територій на місцевому рівні забезпечується відповідними місцевими радами та їх виконавчими органами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями відповідно до їх повноважень, визначених законом, і полягає у розробленні та затвердженні генеральних планів населених пунктів, схем планування територій на місцевому рівні та іншої містобудівної документації, регулюванні використання їх територій, ухваленні та реалізації відповідних рішень про дотримання       містобудівної документації.
25.          За змістом пункту 42 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон №280/97-ВР), затвердження в установленому порядку містобудівної документації віднесене до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад.
26.          Частинами 1, 10 статті 59 Закону №280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
27.          Тому, рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджено детальний план території, не є актом індивідуальної дії, який стосується конкретних прав чи обов`язків певної особи, а є нормативно-правовим актом, дія якого поширюється на необмежену кількість суб`єктів та застосовується багаторазово. Аналогічні правові висновки щодо подібних правовідносин були викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 16.10.2019 у справі №363/3101/17 та від 15.05.2019 у справі №363/3786/17.
28.          Враховуючи наведені обставини, дана адміністративна справа, предметом якої є оскарження    ГО "Екопарк Осокорки" Рішення №695/2764, яким Київська міськрада затвердила детальний план території району Осокорки у Дарницькому адміністративному районі м. Києва, є справою щодо спору про оскарження нормативно-правового акту, яка за загальним правилом, не могла розглядатися судами попередніх інстанцій за правилами спрощеного позовного провадження. 
29.          Як вбачається з матеріалів адміністративної справи, ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.10.2018 про відкриття провадження у справі судом першої інстанції вирішено здійснювати розгляд цієї справи одноособово за правилами спрощеного позовного провадження  без повідомлення (виклику) сторін.
30.          При цьому, в основу постановлення вказаної ухвали суду у відповідній частині покладено норми пункту 9 частини 6 статті 12 КАС України, відповідно до яких, для цілей цього Кодексу справами незначної складності є справи щодо оскарження нормативно-правових актів, які відтворюють зміст або прийняті на виконання нормативно-правового акта, визнаного судом протиправним і нечинним повністю або в окремій його частині.
31.          Проте, такі норми не підлягали застосуванню при розгляді даної адміністративної справи, оскільки оскаржуване в її межах Рішення №695/2764 не відтворює змісту та/або не було прийняте  на виконання нормативно-правового акта, визнаного судом протиправним і нечинним повністю або в окремій його частині.
32.          29.10.2018 відповідачем у справі - Київською міськрадою подано до суду першої інстанції клопотання про розгляд справи за правилами загального позовного провадження, яке обґрунтоване тим, що справа має суспільно-важливе значення, оскільки зачіпає інтереси територіальної громади міста Києва. 
33.          Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.11.2018 у задоволенні клопотання відповідача про розгляд справи за правилами загального позовного провадження відмовлено. 
34.          Як слідує з оскаржуваного рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.11.2018 справу розглянуто за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи.
35.          Суд апеляційної інстанції під час апеляційного перегляду на вказані обставини уваги не звернув. Попри наявність в апеляційній скарзі ГО "Екопарк Осокорки" доводів з приводу того, що оспорюване Рішення №695/2764 є нормативно-правовим актом, вони не перевірялись судом апеляційної інстанції в контексті дотримання судом першої інстанції норм статей 12 та 257 КАС України і таким доводам  не було надано оцінки у постанові Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019. 
36.          З огляду на це, а також враховуючи приписи частини 3 статті 353 КАС України, колегія суддів касаційного суду приходить до висновку про допущення судами попередніх інстанцій порушень норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції. 
37.  У зв`язку з цим, суд касаційної інстанції не бере до уваги всі решта доводів, що містяться у поданих касаційних скаргах, адже зазначені порушення норм процесуального права унеможливлюють здійснення касаційного перегляду оскаржуваних судових рішень по суті прийнятого рішення та викладених у них висновків щодо застосування норм матеріального права. 
Керуючись ст.ст. 344, 349, 355-356, 359 КАС України, суд, - 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Контактбудсервіс" та Громадської організації "Екопарк Осокорки" задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.11.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019 у справі №826/16373/18 за позовом Громадської організації "Екопарк Осокорки" до Київської міської ради, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Контактбудсервіс" про визнання протиправним та скасування рішення - скасувати та направити справу на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддя                                                                                          Шарапа В.М.

Судді                                                                                                               Єзеров А.А.

                                                                                                              Чиркін С.М.