ПОСТАНОВА
Іменем України

30 січня 2020 року 
Київ
справа №496/2484/16-а
адміністративне провадження №К/9901/35329/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І.В.,
суддів: Шарапи В.М., Чиркіна С.М.
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1 
на постанову Біляївського районного суду Одеської області у складі  головуючого судді Трушиної О.І. від 09.08.2017 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Кравченка К.В., суддів: Лук`янчук О.В., Косцової І.П. від 04.10.2017 
у справі № 496/2484/16-а
за позовом ОСОБА_1 
до Великодальницької сільської ради Біляївського району Одеської області,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору,  ОСОБА_2 ,
про зобов`язання вчинити певні дії
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У липні 2016 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернулася до адміністративного суду з позовом до Великодальницької сільської ради Біляївського району Одеської області (далі також - відповідач), в якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просила зобов`язати відповідача передати їй у власність на безоплатній основі земельну ділянку для будівництва та обслуговування будинку, господарських будівель і споруд площею 0,10 га, що є суміжною та примикає до ділянки, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 ; визнати протиправною відмову Великодальницької сільської ради Біляївського району Одеської області про передачу у власність їй на безоплатній основі вищевказаної земельної ділянки та скасувати рішення Великодальницької сільської ради Біляївського району Одеської області № 77 від 10.06.2016 в частині відмови у передачі у власність їй на безоплатній основі вищевказаної земельної ділянки.
2. Постановою Біляївського районного суду Одеської області від 09.08.2017, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 04.10.2017, у задоволенні позову відмовлено. 
3. 30.10.2017 до Вищого адміністративного суду України від ОСОБА_1 надійшла касаційна скарга на постанову Біляївського районного суду Одеської області від 09.08.2017 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 04.10.2017, в якій просять їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову у повному обсязі.
4. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 31.10.2017 відкрито касаційне провадження у справі.
5. У подальшому справу було передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на підставі підпункту 1 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону України від 03.10.2017 "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів").
6. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18.07.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Шарапи В.М., Чиркіна С.М.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідно до договору дарування від 29.12.2004 позивач отримала у дар від своєї матері житловий будинок з надвірними спорудами за адресою: АДРЕСА_1 , який розташований на земельній ділянці площею 0,165 га, що знаходиться у розпорядженні Великодальницької сільської ради Біляївського району Одеської області (а.с.52).
8. Згідно з рішенням Великодальницької сільської ради Біляївського району Одеської області № 496 від 23 січня 2009 року ОСОБА_2 передано безкоштовно у приватну власність земельну ділянку для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибних ділянок), ведення особистого селянського господарства, що розташована в АДРЕСА_2 площею 0,4498 га, в тому числі для будівництва житлового будинку 0,25 га, для ведення особистого селянського господарства 0,1998 га. Вказане рішення сільської ради чинне та ніким не оспорювалося.
9. Рішенням Великодальницької сільської ради №556 від 28.08.2009 позивачу було відмовлено у передачі у власність земельної ділянки площею 0,25 га для будівництва та обслуговування будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 (пункт 1) та передано у власність за вищевказаною адресою земельну ділянки для будівництва та обслуговування будинку, господарських будівель і споруд площею 0,165, яка закріплена за попереднім власником згідно з рішенням сільради №16 від 03.09.1998 (пункт 2), а також прийнято рішення про видачу позивачу акта на право приватної власності (пункт 3) (а.с.53).
10. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 14.01.2014 у справі №1506/79/2012 визнано протиправним та скасовано рішення Великодальницької сільської ради №492 від 23.01.2009 «Про безкоштовну передачу у приватну власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) громадянці ОСОБА_2 » в частині передачі ОСОБА_2 безкоштовно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства розміром 0,1998 га, розташованої у АДРЕСА_2 ; скасовано державний акт серії ЯЛ №745879 на право власності на земельну ділянку загальною площею 0,1998 га для ведення особистого селянського господарства по АДРЕСА_2 , виданий 13.04.2012; скасовано пункт 1 рішення Великодальницької сільської ради №556 від 28.08.2009 про відмову у передачі ОСОБА_1 (позивач) у власність земельної ділянки площею 0,25 га для будівництва, обслуговування житлового будинку та господарських споруд, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 ; зобов`язано Великодальницьку сільську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 (позивач) від 28.09.2011 про безоплатну передачу земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 
11. В подальшому постановою Біляївського районного суду Одеської області від 14.12.2015 за позовом ОСОБА_1 до Великодальницької сільської ради Біляївського району Одеської області було визнано протиправним та скасовано рішення Великодальницької сільської ради №610 від 10.07.2015 «Про відмову у передачі ОСОБА_1 у приватну власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд», а також зобов`язано Великодальницьку сільську раду повторно розглянути на черговому пленарному засіданні     заяву ОСОБА_1 від 28.09.2011 про безоплатну передачу земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 (а.с.68-70).
12. Згідно з випискою з рішення Великодальницької сільської ради Біляївського району Одеської області №77 від 10.06.2016 «Про розгляд заяви ОСОБА_1 від 28.09.2011 про передачу у приватну власність земельної ділянки площею 0,25 га за адресою: АДРЕСА_1 » сільською радою розглянуто заяву позивача від 28.09.2011 про передачу у приватну власність вищезазначеної земельної ділянки і останній було відмовлено у передачі у приватну власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,25 га за вказано адресою. (а.с.76).
13. На теперішній час вільної земельної ділянки площею 0,25 га між АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 , яку у своїй заяві від 28.09.2011, поданої до Великодальницької сільської ради, просить передати безоплатно у власність позивачка, для будівництва та обслуговування будинку, господарських будівель і споруд - немає.
14. До того ж, рішенням Великодальницької сільської ради від 20.06.1996 ОСОБА_2 було надано згоду на використання земельної ділянки розміром 0,14 га строком на 25 років на умовах оренди. Дана земельна ділянка прилягає до її присадибної земельної ділянки за вищевказаною адресою.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
15. Позивач в обґрунтування заявлених вимог посилається на те, що неодноразово зверталася до сільради з заявою про передачу їй у власність земельної ділянки площею 0,25 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за адресою: АДРЕСА_1 , оскільки дана земельна ділянка ні за ким не закріплена та є вільною. Проте рішення з цього питання відповідачем не приймалося. Після повторного розгляду її заяви від 28.09.2011 про передачу їй у власність земельної ділянки площею 0,25 га за вищевказаною адресою, 10.06.2016 було винесено рішення 5 сесії 7 скликання Великодальницької сільської ради Біляївського району Одеської області № 77, згідно з яким їй відмовлено у передачі земельної ділянки площею 0,25 га за вищевказаною адресою та передано у приватну власність згідно з договором дарування від 29.12.2004 земельну ділянку площею 0,165 га. Позивач вважає таку відмову протиправною, оскільки будь-яких підстав для відмови в передачі їй земельної ділянки площею 0,25 га за вказаною адресою відповідачем у своєму рішенні не наведено.
16. Представник відповідача заперечував щодо задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем на підставах, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.
17. Третя особа заперечувала щодо задоволення позову, посилаючись на те, що спірна земельна ділянка знаходиться у користуванні родини ОСОБА_2 з 1930 року. Позивач зазначає, що постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 14.01.2014 скасовано право власності ОСОБА_2 на земельні ділянки за вказаною адресою, однак дані обставини не відповідають дійсності, оскільки такою постановою визнано недійсним лише акт серії ЯЛ №745879 на право власності на земельну ділянку 
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач вже реалізувала надане їй право на безоплатну приватизацію земельної ділянки для будівництва, обслуговування житлового будинку та господарських споруд, оскільки пунктом 2 рішення Великодальницької сільської ради №556 від 28.08.2009 позивачу надано земельну ділянку площею 0,165 га за вказаною адресою з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, а згідно з частиною 4     статті 116 Земельного кодексу України     передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання. Вільної земельної ділянки, яку просить виділити позивач між АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 немає, а тому відмова позивачу у наданні земельної ділянки для обслуговування житлового будинку по АДРЕСА_1 є правомірною. Позовні вимоги в частині зобов`язання Великодальницької сільської ради Біляївського району Одеської області передання позивачу земельну ділянку площею 0,10 га на безоплатній основі земельну ділянку для будівництва та обслуговування будинку, господарських будівель і споруд, задоволенню не підлягають, оскільки суд не може собою підміняти орган місцевого самоврядування, до компетенції якого входить вирішення вказаного питання.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
19. Позивач не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій,  посилаючись на те, що суд першої інстанції неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи; недоведені обставини, які мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; висновки суду не відповідають обставинам справи; судом порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. 
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Відповідно до частини 1 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (в чинній редакції, далі також -   КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
21. Згідно з частиною 1 статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
22. Конституцією гарантується право власності на землю, так статтею 14 Основного закону передбачено, що це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
23. Відповідно до пункту б) частини першої статті 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
24. Згідно зі статтею 40 ЗК України за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть передаватися безоплатно у власність або надаватися в оренду земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва в межах норм, визначених цим Кодексом.
25. Стаття 116 ЗК України передбачає, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
26. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
27. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян;                 б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
28. Передача земельних ділянок у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.
29. Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.
30. Вирішуючи цей спір, суди попередніх інстанцій повинні були достеменно дослідити, зокрема, правові підстави виникнення/переходу прав на спірну земельну ділянку до позивача від попереднього власника нерухомості, тобто питання переходу відповідних прав на спірну земельну ділянку до позивача, їх зміст та відповідні правові наслідки, оскільки дані обставини дадуть змогу встановити, чи набув позивач право власності на спірну земельну ділянку на підставі цивільно-правової угоди чи у відповідності до положень статті 120 Земельного кодексу України. 
31. Так, лише за умови відсутності цивільно-правової угоди щодо земельної ділянки при переході права власності на об`єкт нерухомості, можна застосовувати положення частин 1, 2 статті 120 ЗК України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), згідно з якими     до особи яка придбала  житловий  будинок, будівлю або споруду, переходить право власності на земельну ділянку, на якій вони розміщені,  без зміни її цільового призначення, у  розмірах, встановлених договором. Якщо договором про відчуження житлового будинку,  будівлі або споруди  розмір  земельної  ділянки  не  визначено,  до   набувача переходить  право  власності на ту частину земельної ділянки,  яка зайнята житловим будинком,  будівлею або спорудою,  та на  частину земельної ділянки, яка необхідна для їх обслуговування. Якщо  житловий  будинок,  будівля або споруда розміщені на земельній ділянці, наданій у користування, то в разі їх відчуження до  набувача переходить право користування тією частиною земельної ділянки,  на  якій  вони  розміщені,  та  частиною  ділянки, яка необхідна для їх обслуговування.
32. Відповідно до частин першої та другої статті 377 ЦК України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до особи, яка набула право власності на житловий будинок (крім багатоквартирного), будівлю або споруду, переходить право власності, право користування на земельну ділянку, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення в обсязі та на умовах, встановлених для попереднього землевласника (землекористувача). 
33. Зазначені норми закріплюють загальний принцип цілісності об`єкта нерухомості із земельною ділянкою, на якій цей об`єкт розташований. За цими нормами визначення правового режиму земельної ділянки перебуває у прямій залежності від права власності на будівлю і споруду та передбачається механізм роздільного правового регулювання нормами цивільного законодавства майнових відносин, що виникають при укладенні правочинів щодо набуття права власності на нерухомість, і правового регулювання нормами земельного і цивільного законодавства відносин при переході прав на земельну ділянку в разі набуття права власності на нерухомість.
34. Аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 05.06.2019 у справі № 500/3947/13-ц, від 13.11.2019 у справі № 757/42533/15-ц, від 18.12.2019 у справі №309/2376/15-ц, від 26.12.2019 у справі №364/515/19 , від 20.01.2020 у справі № 724/428/17
35. У даній справі, яка переглядається судом касаційної інстанції, позивач оскаржує, зокрема, рішення Великодальницької сільської ради Біляївського району Одеської області № 77 від 10.06.2016 в частині відмови у передачі у власність їй на безоплатній основі земельної ділянки.
36. Суд першої інстанції дійшов висновку, що спірна земельна ділянка не є вільною, однак не зазначив, на підставі яких саме доказів він дійшов вказаного висновку.
37. Так, судами, зокрема, встановлено, що згідно з рішенням Великодальницької сільської ради Біляївського району Одеської області № 496 від 23.01.2009 ОСОБА_2 передано безкоштовно у приватну власність земельну ділянку для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибних ділянок), ведення особистого селянського господарства, що розташована в АДРЕСА_2 площею 0,4498 га, в тому числі для будівництва житлового будинку 0,25 га. Дане рішення набрало законної сили та не скасоване.
38. Окрім того, рішенням Великодальницької сільської ради народних депутатів від 20.06.1996 ОСОБА_2 було надано згоду на використання земельної ділянки розміром 0,14 га строком на 25 років на умовах оренди. Дана земельна ділянка прилягає до її присадибної земельної ділянки за вищевказаною адресою.
39. Разом із тим, третя особа під час розгляду справи судами попередніх інстанцій не зазначала, що саме спірна земельна ділянка належить їй на праві власності або ж передана їй у користування на підставі договору оренди, попри те, що позивач заперечує дану обставину у касаційній скарзі, однак у позовній заяві наголошує, що відповідач відмовив їй у видачі земельної ділянки у зв`язку із передачею такої ОСОБА_2 .
40. Однак дані обставини судами попередніх інстанцій не перевірені та зі змісту оскаржуваних судових рішень неможливо встановити, на підставі яких саме доказів та з урахуванням яких обставин, такі дійшли висновку, що спірна земельна ділянка не є вільною, якщо ж на підставі вищенаведених доказів, то як співвідносяться земельні ділянки за адресою: АДРЕСА_2 та АДРЕСА_1, а відтак неможливо перевірити правильність вказаного висновку.
41. Колегія суддів зауважує, що вирішення спору у даній справі без встановлення даних обставин та перевірки їх належними, допустимими та достовірними доказами у випадку, якщо спірна земельна ділянка вже передана іншим особам, не матиме наслідком поновлення порушеного права позивача, не дозволить остаточно вирішити спір між позивачем та цими особами щодо права на земельну ділянку, не буде ефективним способом захисту його права, а відтак не буде виконаним основне завдання судочинства.
42. Зазначені недоліки унеможливили встановлення фактичних обставин справи, надання їм правової оцінки, у тому числі, щодо дотримання судами попередніх інстанцій предметної юрисдикції при вирішенні даного спору, зокрема, в частині встановлення наявності у межах спірних правовідносин спору про право.
43. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод     від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
44. Згідно з частиною 2   статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній до 15.12.2017) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності    Конституцією    чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
45. Відповідно до пункту 7 частини 1   статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
46. Згідно з частиною 2     статті 4 КАС України     юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом                    установлений інший порядок судового вирішення.
47. Пунктом 1 частини 2 статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
48. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4  та 19 КАС України (у чинній редакції), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
49. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких     законом установлений інший порядок судового вирішення.
50. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
51. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
52. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
53. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
54. Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів в порядку цивільного судочинства.
55. При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
56. Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.08.2019 у справі №   305/216/18.
57. Визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного (господарського) судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод  від 04.11.1950.
58. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 03.04.2018 у справі № 761/33504/14-а, від 18.04.2018 у справі № 802/950/17-а та від 14.11.2018 у справі № 826/240/16.
59. Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставини справи з метою      ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
60. Відповідно до частини 4 статті 9 КАС України    суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
61. Згідно з частиною 2  статті 73 КАС України  предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
62. При цьому Верховний Суд звертає увагу на те, що, встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
63. З урахуванням неповного з`ясування судами попередніх інстанцій всіх обставин у справі, що призвело до передчасних висновків судів щодо наявності підстав для відмови у задоволенні позову, суд касаційної інстанції позбавлений можливості надати їм правову оцінку.
64. Таким чином, для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
65. Частиною 2  статті 6 КАС України  передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
66. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
67. Відповідно до  статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини"  суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
68. Так, у Рішенні від 10.02.2010 у справі «Серявін та інші проти України» Європейський суд з прав людини вказав, що у рішеннях суддів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.
69. У Рішенні від 27.09.2010 у справі «Гірвісаарі проти Фінляндії» зазначено, що ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті.
70. Оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій вказаним вимогам не відповідають, оскільки судами не з`ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення, зокрема в частині дотримання судами попередніх інстанцій предметної юрисдикції при вирішенні даного спору.
71. Щодо посилань у касаційній скарзі на порушення судами норм матеріального права, колегія суддів зазначає, що виключно після встановлення зазначених у даній постанові обставин (зокрема в частині дотримання судами попередніх інстанцій предметної юрисдикції при вирішенні даного спору) можливою є перевірка правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права.
72. Згідно з частинами 1, 3  статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
73. З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що без установлення вищевказаних обставин на підставі належних та допустимих доказів та без надання їм належної правової оцінки, суди дійшли передчасних висновків та прийняли рішення, які не відповідають вимогам щодо їх законності і обґрунтованості.
74. Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
75. Частиною 4 статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
76. Зважаючи на те, що допущені судами попередніх інстанції порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, який процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати докази і встановлювати обставини, що не були встановлені судами попередніх інстанцій, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню, а справа направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, якому під час нового розгляду справи необхідно взяти до уваги викладене у цій постанові та встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам, аргументам учасників справи та постановити законне та обґрунтоване рішення.
Керуючись статтями 341, 345, 353, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2.  Постанову Біляївського районного суду Одеської області від 09.08.2017 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 04.10.2017 скасувати, а справу                     № 496/2484/16-а направити на новий розгляд до суду першої інстанції. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                                          І.В. Желєзний
Судді:                                                                                                                                      С.М. Чиркін
                                                                                                                                                          В.М. Шарапа