ПОСТАНОВА
Іменем України

12 лютого 2020 року 
Київ
справа №1340/4046/18
адміністративне провадження №К/9901/10776/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В.,  Єресько Л.О., 
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №1340/4046/18
за позовом ОСОБА_1 до Департаменту патрульної поліції Національної поліції України в особі Управління патрульної поліції у Львівській області про визнання протиправними відповідей та зобов'язання до вчинення дій, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Судової-Хомюк Н.М., суддів: Пліша М.А., Шинкар Т.І.)

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Департаменту патрульної поліції Національної поліції України в особі Управління патрульної поліції у Львівській області, в якому просив: 

1.1. визнати відповіді Департаменту патрульної поліції Національної поліції України в особі Управління патрульної поліції у Львівській області від 20 липня 2018 року та 22 серпня 2018 року протиправними, оскільки вони суперечать Постанові Кабінету Міністрів України від 10 жовтня 2001 року №1306 зі змінами «Про Правила дорожнього руху»; 

1.2. зобов'язати Департамент патрульної поліції Національної поліції України в особі Управління патрульної поліції у Львівській області повторно розглянути клопотання позивача та надати відповідь, що не суперечитиме Постанові Кабінету Міністрів України від 10 жовтня 2001 року №1306 зі змінами «Про Правила дорожнього руху».

2. Позовні вимоги позивач обґрунтував тим, що звертався до відповідача з клопотанням про надання роз'яснення щодо застосування Правил дорожнього руху, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 10 жовтня 2001 року №1306 (далі - Правила дорожнього руху), в частині руху велосипедиста в конкретних ситуаціях. Проте, йому було надана відповідь, яка суперечить Правилам дорожнього руху. У зв'язку з чим, позивач звернувся до відповідача з клопотанням про надання уточнюючої відповіді. Однак, відповідь, надана на друге клопотання, також суперечить Правилам дорожнього руху. На думку позивача, роз'яснення відповідача не відповідає чинному законодавству України в частині регулювання дорожнього руху й застосування такого роз'яснення призводить до порушення велосипедистом правил дорожнього руху. Позивач зазначає, що на відповідача покладено обов'язки щодо проведення роз'яснювальної й інформаційної роботи з тих питань, про які було подано запити, а надані ним роз'яснення за своїм змістом повинні відповідати вимогам закону й базуватися на його положеннях. Таким чином, ОСОБА_1 вважає, що отримані відповіді не можуть бути визнані такими, що надані повно та об'єктивно, що вони є правомірні, а тому, їх слід визнати протиправними, а відповідача слід зобов'язати повторно розглянути два клопотання позивача.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. 18 вересня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Національної поліції України з письмовим клопотанням про надання роз'яснень щодо певних положень Правил дорожнього руху.

3.1. Запитував (з врахуванням вимог Правил дорожнього руху щодо руху на велосипеді лише в крайній правій смузі) про те, чи може велосипедист (і як) проїхати перехрестя прямо, якщо права смуга призначена для повороту лише праворуч (з відповідними знаками). До клопотання позивачем було також надано графічні матеріали з відображенням трьох конкретних ділянок автодоріг і бажаний напрямок руху велосипедиста.

3.2. Департаментом патрульної поліції 27 вересня 2017 року за вих. №С-9271/41/2/01-2017 позивачу надано відповідь про те, що надання роз'яснень та тлумачення положень Правил дорожнього руху не входить до компетенції Департаменту. 

3.3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2018 року в справі №813/4294/17 зобов'язано Департамент патрульної поліції повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 18 вересня 2017 року та надати повну і обґрунтовану відповідь по суті звернення.

3.4. На виконання рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2018 року в справі № 813/4294/17, Управлінням патрульної поліції у Львівській області Департаменту патрульної поліції Національної поліції України, позивачу було надано відповідь від 20 липня 2018 року № Л-80/41/12/02-2018.

3.5. У відповіді від 20 липня 2018 року відповідачем було наведено ряд положень Правил дорожнього руху й зазначено, що для велосипедистів існує спеціальне правило, передбачене п.11.14 Правил дорожнього руху, яким встановлено вимогу рухатися на велосипедах лише в один ряд по правій крайній смузі якомога правіше.

3.6. Також, відповідачем у відповіді зазначено, що згідно з п.8.1 Правил дорожнього руху регулювання дорожнього руху здійснюється за допомогою дорожніх знаків, дорожньої розмітки, дорожнього обладнання, світлофорів, а також регулювальниками.

3.7. Відповідач вказав, що якщо дорожня розмітка чи дорожні знаки дозволяють повертати з крайньої смуги лише праворуч, учасник дорожнього руху (в даному випадку велосипедист) повинен виконати вимогу дорожнього знаку/дорожньої розмітки і здійснити поворот праворуч. При цьому, відповідач зазначив, що в двох випадках, проілюстрованих на графічним матеріалах, рух прямо не допускається й можливий лише поворот праворуч, а в третьому - можливий рух прямо.

3.8. Зважаючи на те, що вказана відповідь у частині можливості велосипедиста руху прямо на одній із ситуації, ілюстрованій графічними матеріалами, на думку позивача, суперечила Правилам дорожнього руху, оскільки при цьому велосипедист здійснював рух не виключно по правій крайній смузі та перетинав дві смуги руху в одному напрямку, ОСОБА_1 звернувся до Департаменту патрульної поліції з клопотанням від 27 липня 2018 року та просив дати уточнюючу відповідь в частині неузгодженості відповіді із Правилами дорожнього руху.

3.9. На клопотання від 27 липня 2018 року Управлінням патрульної поліції у Львівській області Департаменту патрульної поліції Національної поліції України було надано відповідь від 22 серпня 2018 року №Л-104/41/12/01-2018.
3.10. У відповіді зазначено, зокрема, що в спірній ситуації з вул. Луганська, велосипедист здійснює перестроювання з однієї смуги в іншу, після чого знову залишається в правій крайній смузі й що такі дії велосипедиста є допустимими.

3.11. Вважаючи відповіді Департаменту патрульної поліції Національної поліції України в особі Управління патрульної поліції у Львівській області від 20 липня 2018 року та 22 серпня 2018 року протиправними та такими, що суперечать Постанові Кабінету Міністрів України від 10 жовтня 2001 року №1306 зі змінами «Про правила дорожнього руху» позивач звернувся з даним позовом до суду

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

4. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2018 року позов задоволено частково. Визнано протиправною відповідь Департаменту патрульної поліції Національної поліції України в особі Управління патрульної поліції у Львівській області від 22 серпня 2018 року №Л-104/41/12/01-2018. Зобов'язано Департамент патрульної поліції Національної поліції України в особі Управління патрульної поліції у Львівській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 27 липня 2018 року та надати повну, вичерпну й обґрунтовану відповідь по суті звернення. Відмовлено у задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправною відповіді Департаменту патрульної поліції Національної поліції України в особі Управління патрульної поліції у Львівській області від 20 липня 2018 року №Л-80/41/12/02-2018 та у зобов'язанні Департаменту патрульної поліції Національної поліції України в особі Управління патрульної поліції у Львівській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 18 вересня 2017 року. Присуджено на користь ОСОБА_1 частину витрат по сплаті судового збору у сумі 352 (триста п'ятдесят дві) грн. 40 коп., за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту патрульної поліції Національної поліції України.

4.1. Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що друге клопотання позивача від 27 липня 2018 року не було розглянуто відповідачем в належний спосіб, а відповідь від 22 серпня 2018 року №Л-104/41/12/01-2018 не є повною, обґрунтованою та вичерпною, оскільки відповідач не зазначив, яка ж саме норма Правил дорожнього руху дозволяє велосипедисту виконувати такий маневр на дорозі з кількома смугами для руху в одному напрямку, у відповіді відсутні як аналіз конкретної ситуації (тип дороги, кількість смуг, наявність перехрестя чи прилягання другорядної дороги тощо), так і покликання на конкретні положення чинного законодавства, що є істотним.

5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2019 року скасовано рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2018 року та прийнято нову, якою в задоволенні позову відмовлено.

5.1. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволені позову, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відповідачем надано роз'яснення в межах саме тих питань, які були порушені позивачем, а отже відповіді відповідача - Департаменту патрульної поліції Національної поліції України в особі Управління патрульної поліції у Львівській області від 20 липня 2018 року та 22 серпня 2018 року є законними, повними, обґрунтованими та узгоджуються з нормами закону та не суперечать їм.

IV. Касаційне оскарження

6. У касаційній скарзі ОСОБА_1, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

7. В обґрунтування касаційної скарги позивач вказує на помилковість висновків суду апеляційної інстанції, оскільки у своєму клопотанні він запитував про поворот велосипедиста, а суд протрактував цю ситуацію як велосипедисту їхати прямо.

8. У відзиві на касаційну скаргу відповідач посилається на те, що оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим з дотриманням норм процесуального права, а тому не підлягає скасуванню.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

9. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

10. Відповідно до статті 40 Конституції України кожному гарантовано право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

11. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

12. Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів регулює Закон України «Про звернення громадян».

13. Відповідно до статті 1 Закону України «Про звернення громадян» громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

14. Відповідно до статті 3 Закону України «Про звернення громадян» під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

14.1. Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

15. Відповідно до статті 18 Закону України «Про звернення громадян» громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, засобів масової інформації, посадових осіб, має право, серед іншого, одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги.

16. Статтею 19 Закону України «Про звернення громадян» встановлено, що органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов'язані об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги та письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення.

17. За правилами статті 20 Закону України «Про звернення громадян» звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів.

VI. Позиція Верховного Суду

18. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

19. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

20. Аналізуючи доводи касаційної скарги та висновки судів попередніх інстанцій, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.

21. Як встановлено судом апеляційної інстанції та вбачається зі змісту клопотання від 18 вересня 2017 року й відповіді на нього від 20 липня 2018 року №Л-80/41/12/02-2018, відповідачем було надано роз'яснення в межах саме тих питань, які були порушені позивачем. 

22. Зокрема, у вказаному зверненні ОСОБА_1 запитував про можливість проїзду велосипедистом перехрестя прямо в разі якщо права смуга цього не дозволяє, на що відповідачем листом від 20 липня 2018 року було надано відповідь по суті (щодо неможливості такого проїзду). 

23. Відповідачем також роз'яснено, що згідно з п.8.1 Правил дорожнього руху регулювання дорожнього руху здійснюється за допомогою дорожніх знаків, дорожньої розмітки, дорожнього обладнання, світлофорів, а також регулювальниками.

24. Отже, відповідачем надано позивачу відповідь щодо ситуації, проілюстрованої на фото з вул. Луганська та роз'яснено, що в даному випадку відсутні дорожня розмітка або дорожні знаки, які б зобов'язували велосипедиста повертати праворуч, тому нічого не перешкоджає велосипедисту продовжувати рух в тому напрямку, який зображений на ілюстрації.

25. Отже, суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку, що дана відповідь була надана повно, обґрунтовано та узгоджується з нормами закону та не суперечить їм. 

26. З клопотання позивача від 27 липня 2018 року вбачається, що він просить Департамент патрульної поліції надати уточнюючу відповідь в частині неузгодженості відповіді із правилами дорожнього руху. Зазначає, що відповідь №Л-80/41/12/02-2018 від 20 липня 2018 року надана відповідачем, яка мітить наступну інформацію: «Щодо ситуації, проілюстрованої на фото з вул. Луганська, в даному випадку відсутні дорожня розмітка або дорожні знаки, які б зобов'язували велосипедиста повертати праворуч, тому нічого не перешкоджає велосипедисту продовжувати рух в тому напрямку, який зображений на ілюстрації», на думку позивача, не узгоджується з п.11.14. ПДР.

27. На вказане клопотання відповідачем також надано відповідь від 22 серпня 2018 року №Л-104/41/12/01-2018, в якій роз'яснено можливість здійснення велосипедистом руху прямо в описаній заявником ситуації, обґрунтовуючи це виконанням велосипедистом маневру з перестроювання з однієї смуги в іншу. А саме, відповідачем зазначено, що пункт 11.14 забороняє здійснювати поворот, однак в ситуації, яка розглядається велосипедист не здійснює повороту, відбувається перестроювання з однієї смуги в іншу, при цьому після перестроювання велосипедист знову таки залишається в крайній правій смузі. При здійсненні такого маневру, як перестроювання водій повинен дотримуватись наступних пунктів 9.2., 10.1., 10.3. ПДР. Також до відповіді було долучено додаток, а саме: фотоматеріали з позначенням дозволеного напрямку руху.

28. Отже, надаючи уточнюючу відповідь на клопотання позивача щодо ситуації по вул. Луганській, відповідачем повно та відповідно до норм чинного законодавства роз'яснено, що в зазначеній ситуації, яка була запитувана ОСОБА_1 порушення велосипедистом пункту 11.14 ПДР не буде, оскільки дану ситуацію слід розцінювати як перестроювання з однієї смуги в іншу, при цьому після перестроювання велосипедист знову таки залишається в крайній правій смузі. Разом з тим, відповідачем роз'яснено як саме повинно здійснюватись перестроювання відповідно до вимог Правил дорожнього руху.

29. З урахуванням вищенаведеного, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що відповідачем надано роз'яснення в межах саме тих питань, які були порушені позивачем, а отже відповіді відповідача від 20 липня 2018 року та 22 серпня 2018 року є законними, повними, обґрунтованими та узгоджуються з нормами закону та не суперечать їм.

30. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення і погоджується з висновками суду апеляційної інстанції у справі.

31. Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

32. З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом апеляційної інстанцій винесено законне і обґрунтоване рішення, постановлене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

VIІ. Судові витрати

33. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.  

2. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2019 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

О.В. Калашнікова
М.В. Білак 
 Л.О. Єресько ,
Судді Верховного Суду