ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И
26 лютого 2020 року
м. Київ
Справа № 462/5617/16-а
Провадження № 11-1041апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г., 
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 462/5617/16-а за позовом ОСОБА_1 до Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради, треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , про визнання неправомірним та скасування рішення
за касаційними скаргами ОСОБА_2 та Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради на постанову Залізничного районного суду міста Львова від 21 серпня 2017 року (суддя Ліуша А. І.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року (у складі колегії суддів Макарик В. Я., Большакова О. О., Глушко І. В.), 
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. У жовтні 2016 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом, у якому з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог від 22 лютого 2017 року просила:
- визнати неправомірним та протиправним рішення міжвідомчої комісії Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради від 06 вересня 2016 року № 27 у частині параграфа 2 про погодження завершення самочинно розпочатих робіт з реконструкції ОСОБА_2 частини будинку на АДРЕСА_1 з розширенням за рахунок прибудови та надбудови мансардного поверху згідно з проектом, розробленим фізичною особою - підприємцем ОСОБА_5 у 2009 році;
- визнати неправомірним та протиправним розпорядження Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради від 30 вересня 2016 року «Про затвердження висновку міжвідомчої комісії гр. ОСОБА_2 »;
- скасувати протокол засідання міжвідомчої комісії Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради від 06 вересня 2016 року № 27 (параграф 2) в частині погодження завершення самочинно розпочатих робіт з реконструкції ОСОБА_2 частини будинку на АДРЕСА_1 з розширенням за рахунок прибудови та надбудови мансардного поверху згідно з проектом, розробленим фізичною особою - підприємцем ОСОБА_5 у 2009 році;
- скасувати розпорядження Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради від 30 вересня 2016 року «Про затвердження висновку міжвідомчої комісії гр.  ОСОБА_2 ».
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що ОСОБА_1 разом зі своїми дочками ОСОБА_3 та ОСОБА_4 є співвласниками першого поверху квартири АДРЕСА_2 . Крім позивачки та її дочок співвласником цієї квартири (другого поверху) є ОСОБА_2 , який, на думку позивачки, незаконно самочинно проводить роботи з реконструкції квартири за вищевказаною адресою.
Позивачка вважає, що проведення такої реконструкції загрожує руйнацією будинку АДРЕСА_1 .
На переконання ОСОБА_1 , погодження міжвідомчої комісії Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради завершення самочинно розпочатих робіт з реконструкції ОСОБА_2 частини будинку на АДРЕСА_1 порушує її законні права та інтереси як співвласника житлового приміщення та законні права та інтереси третіх осіб - співвласників житлового будинку ОСОБА_3 та ОСОБА_4 
3. Залізничний районний суд міста Львова постановою від 21 серпня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року, позовні вимоги задовольнив частково.
Визнано неправомірним та скасовано розпорядження Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради від 30 вересня 2016 року «Про затвердження висновку міжвідомчої комісії гр. ОСОБА_2 ». У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. Не погодившись із такими судовими рішеннями, ОСОБА_2 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Залізничного районного суду міста Львова від 21 серпня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року й ухвалити нове судове рішення, яким відмовити позивачці в задоволенні позовних вимог.
5. Залізнична районна адміністрація Львівської міської ради також звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Залізничного районного суду міста Львова від 21 серпня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року і закрити провадження у справі.
6. Вищий адміністративний суд України ухвалами від 09 листопада 2017 року відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_2 .
7. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів»         (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
8. Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції Закону № 2147-VІІІ передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
9. У грудні 2017 року вказані касаційні скарги передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
10. Ухвалою від 09 січня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відкрив касаційне провадження за скаргою Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради.
11. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 18 вересня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року), а саме у зв`язку з тим, що ОСОБА_2 та Залізнична районна адміністрація Львівської міської ради оскаржують судові рішення, у тому числі, з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
12. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 08 жовтня 2019 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження.
13. Станом на 26 лютого 2020 року відзиви на касаційні скарги до Великої Палати Верховного Суду не надходили.
Фактичні обставини
14. Суди попередніх інстанцій установили, що згідно з пунктом 2 протоколу засідання міжвідомчої комісії Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради від 06 вересня 2016 року № 27 та розпорядженням Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради від 30 вересня 2016 року «Про затвердження висновку міжвідомчої комісії гр. ОСОБА_2 » співвласнику будинку АДРЕСА_1 ОСОБА_2 погоджено продовження самочинно розпочатих робіт з реконструкції належної йому частини будинку з розширенням за рахунок прибудови та надбудови мансардного поверху згідно з проектом, розробленим фізичною особою - підприємцем ОСОБА_5 .
15. При цьому, згідно з технічними висновками про стан квартири АДРЕСА_2 , під час виконання будівельних робіт зазначеної квартири (другий поверх) сталося залиття приміщень квартири №  1 (перший поверх), в приміщеннях житлової кімнати та суміжних приміщень в нижній та верхній частинах виявлено вологі плями після залиття, які мають прогресуючий характер, в приміщеннях кімнати, коридору, кухні, ванної кімнати та веранди виявлено численні тріщини по периметру в нижній та верхній частинах стін та стелі, які мають прогресуючий характер. Дефекти та пошкодження погіршуютьть несучу здатність конструкцій будинку відповідно до ДБН В.1.2.-2:2006.
16. Вважаючи дії та рішення Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради щодо надання ОСОБА_2 погодження на продовження самочинно розпочатих робіт з реконструкції належної йому частини будинку АДРЕСА_1 , протиправними та такими, що порушують права та законні інтереси ОСОБА_1 як співвласника зазначеного будинку, позивачка звернулася до суду із цим позовом.
Оцінка судів першої та апеляційної інстанцій
17. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з позицією якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що проведення самочинної реконструкції ОСОБА_2 частини будинку на АДРЕСА_1 порушує права позивачки.
18. Водночас суд першої інстанції зауважив про недоведеність відповідачем законності оскаржуваного розпорядження від 30 вересня 2016 року.
19. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що вимоги ОСОБА_1 щодо визнання неправомірним та скасування протоколу засідання міжвідомчої комісії Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради від 06 вересня 2016 року № 27 задоволенню не підлягають, оскільки цей протокол не є рішенням суб`єкта владних повноважень, а тому не породжує жодних наслідків і не порушує жодних прав, свобод, інтересів позивачки.
20. Вирішуючи справу по суті позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що оскаржуване розпорядження відповідача має ознаки рішення суб`єкта владних повноважень та може бути оскаржене до адміністративного суду. 
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційних скаргах вимог
21. У касаційних скаргах ОСОБА_2 та Залізнична районна адміністрація Львівської міської ради зазначають, що суди першої та апеляційної інстанцій помилково віднесли цю справу до юрисдикції адміністративних судів.
22. На переконання скаржників, розгляд цієї справи не віднесено до юрисдикції адміністративних судів, оскільки ОСОБА_1 звернулася до суду із цим позовом з метою захисту своїх цивільних прав як співвласник квартири АДРЕСА_2 . Скаржники вважають, що цей спір підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства.
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
23. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наведені в касаційних скаргах доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга ОСОБА_2 підлягає частковому задоволенню, а касаційна скарга Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради - задоволенню з огляду на таке.
24. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
25. За пунктом 1 частини першої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) справою адміністративної юрисдикції є публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
26. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
27. Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
28. Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
29. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
30. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
31.Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
32. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
33. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
34. Разом з цим за загальним правилом, передбаченим у пунктах 1, 3 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду із цим позовом) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
35. Стаття 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
36. Відповідно до частини четвертої статті 11 ЦК України у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб`єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставами виникнення цивільних прав та обов`язків.
37. Згідно зі статтею 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої зазначеної статті).
38. Відповідно до частини першої статті 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.
39. Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи                             припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
40. Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між суб`єктом владних повноважень та суб`єктом приватного права - фізичною особою чи юридичною особою, в якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
41. Як свідчать матеріали справи та було встановлено судами попередніх інстанцій, предметом спору у цій справі є визнання недійсним і скасування рішення органу місцевого самоврядування, який надав третій особі дозвіл на реконструкцію квартири, співвласником якої є позивачка.
42. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що проведення третьою особою робіт з реконструкції квартири АДРЕСА_2 , та може призвести до його пошкодження та руйнації.
43. Тобто ОСОБА_1 оскаржує рішення суб`єкта владних повноважень, яке фактично стосується права третьої особи, з підстав порушення прав позивачки як співвласника квартири у житловому будинку. Цей спір стосується не стільки правомірності дій суб`єкта владних повноважень щодо надання дозволу на реконструкцію квартири № 1 , скільки правомірності здійснення третьою особою реконструкції зазначеної квартири без згоди позивачки.
44. Ураховуючи, що управлінські дії відповідача мали наслідком створення перешкоди у реалізації цивільного права позивачки на користування її майном, спір позивачки з відповідачем не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єкта владних повноважень, тобто не є публічно-правовим.
45. Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 17 жовтня 2018 року у справі № 490/13285/13-а та від 04 вересня 2019 року у справі № 564/2064/18.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
46. Згідно із частиною третьою статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
47. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
48. На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.
49. За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
50. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду не підтримує висновок судів першої та апеляційної інстанцій щодо вирішення спору за правилами адміністративної юрисдикції і вважає, що спір у цій справі має бути вирішений за правилами цивільного судочинства.
51. Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування судових рішень із закриттям провадження у справі.
Висновки щодо розподілу судових витрат
52. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
53. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 243, 341, 349, 354, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.
2. Касаційну скаргу Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради задовольнити.
3. Постанову Залізничного районного суду міста Львова від 21 серпня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року скасувати, провадження у справі закрити.
4. Роз`яснити ОСОБА_1 , що розгляд цієї справи віднесено до суду цивільної юрисдикції та що вона має право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови звернутися до Великої Палати Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                       Т. О. Анцупова        
Судді:                        Н. О. Антонюк                                                         Н. П. Лященко    
                               С. В. Бакуліна                                                          О. Б. Прокопенко    
                               В. В. Британчук                                                       В. В. Пророк
                               М. І. Гриців                                                            Л. І. Рогач
                               Д. А. Гудима                                                          О. М. Ситнік
                               Ж. М. Єленіна                                                          О. С. Ткачук
                               О. С. Золотніков                                                  В. Ю. Уркевич
                               О. Р. Кібенко                                                           О. Г. Яновська
                                    Л. М. Лобойко