ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И
27 листопада 2019 року
м. Київ
Справа № 9901/338/19
Провадження № 11-1103заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г., 
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 вересня 2019 року (у складі колегії суддів Шишова О. О., Мартинюк Н. М., Мельник-Томенко Ж. М., Шевцової Н. В., Яковенка М. М.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання Указу Президента України від 28 травня 2019 року № 327/2019 протиправним, 
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. 19 червня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив визнати протиправним та нечинним Указ Президента України від 28 травня 2019 року № 327/2019 «Про призначення ОСОБА_2 Секретарем Ради національної безпеки і оборони України» (далі - Указ).
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Указ є протиправним і підлягає скасуванню, оскільки складений і підписаний від імені Президента України неповноваженою особою - громадянином В. Зеленським, який виходячи з протоколу Центральної виборчої комісії про результати повторного голосування на виборах Президента України від 30 квітня 2019 року, не є Президентом України. Зокрема, ОСОБА_1 , посилаючись на статтю 28 Цивільного кодексу України та статтю 144 Сімейного Кодексу України, зазначає, що ім`я президента - Зеленський Володимир Олександрович , а не В. Зеленський - як зазначено в Указі.
ОСОБА_1 , обґрунтовуючи протиправність Указу, зауважує, що він не внесений до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів та не містить у правому куті грифу Міністерства юстиції України.
Також ОСОБА_1 вважає, що відсутність у Ради національної безпеки і оборони України державної реєстрації та коду ЄДРПОУ, внесеного до Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (далі - ЄДР) у встановленому законом порядку, позбавляє Президента України права здійснювати будь-які призначення посадових осіб організації, яка не має необхідної легітимації такого суб`єкта.
3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 05 вересня 2019 року на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) закрив провадження у зазначеній справі, дійшовши висновку, що вона не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
4. Не погодившись із таким судовим рішенням з підстави неправильного застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 вересня 2019 року, а справу направити для продовження розгляду по суті до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
5. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 10 жовтня 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 і призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України на 27 листопада 2019 року.
6. 01 листопада 2019 року до Великої Палати Верховного Суду від представника Президента України надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому він просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 вересня 2019 року - без змін.
Висновки суду першої інстанції
7. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції виходив із того, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.
8. Водночас, враховуючи, що ОСОБА_1 не є учасником (суб`єктом) правовідносин з призначення ОСОБА_2 Секретарем Ради національної безпеки і оборони України, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку про те, що Указ, який є актом індивідуальної дії, не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
9. При цьому посилання позивача на неналежне оформлення Указу та недотримання порядку його підписання та реєстрації суд визнав безпідставними.
Доводи сторін
10. На обґрунтування доводів апеляційної скарги скаржник зазначає, що суд першої інстанції неправомірно закрив провадження у справі, оскільки неправильно визначив предмет і підставу його позову, що призвело до неповного з`ясування обставин, що мають значення для справи.  
11. Скаржник також зауважує, що судом першої інстанції належним чином не розглянуті доводи позивача, які обґрунтовують його вимоги.
12. Зокрема, ОСОБА_1 наголошує, що судом першої інстанції не досліджувалося питання можливості використання Президентом України Зеленським В. О. права підписувати укази чи розпорядження скороченим іменем, без зазначення по батькові в разі приналежності його (Зеленського В . ) до будь-якої національної меншини, які проживають на території України.
13. Також ОСОБА_1 зазначає, що судом першої інстанції не досліджувався протокол Центральної виборчої комісії від 30 квітня 2019 року про встановлення факту обрання Президентом України Зеленського Володимира Олександровича . Також суд не надав правову оцінку питанню законності здійснення Радою національної безпеки і оборони України своєї діяльності без державної реєстрації юридичної особи публічного права.
14. При цьому скаржник наголошує на тому, що право на звернення до суду гарантується кожному.
Позиція відповідача щодо апеляційної скарги ОСОБА_1 .
15. У відзиві на апеляційну скаргу представник відповідача зауважує, що суд першої інстанції правомірно закрив провадження у справі, оскільки ОСОБА_1 не є учасником правовідносин з призначення на посаду Секретарем Ради національної безпеки і оборони України ОСОБА_2 , і Указ не породжує для позивача жодних прав чи обов`язків.
16. Також у відзиві наголошується на тому, що Президент України не допускав жодних протиправних дій під час видання Указу і діяв у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
17. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, наведені в апеляційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги.
18. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
19. У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
20. Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
21. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
22. Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
23. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
24. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
25. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
26. Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
27. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої).
28. Відповідно до частини четвертої статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може: 1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині, застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу; 2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправними, зобов`язати Верховну Раду України, Президента України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.
29. Як свідчать матеріали справи, ОСОБА_1 оскаржує Указ, яким призначено ОСОБА_2 Секретарем Ради національної безпеки і оборони України. На думку позивача, Указ не відповідає вимогам законодавства, зокрема, щодо його оформлення та реєстрації. Позивач також зазначає, що він має право контролювати владу, у тому числі, шляхом оскарження рішень, дій та бездіяльності органів державної влади.
30. На переконання позивача, Указ може бути оскаржений ним до суду на підставі статті 266 КАС України.
31. За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.
32. Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
33. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
34. За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
35. У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
36. Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
37. Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
38. З огляду на наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки й властивості нормативно-правового та індивідуального актів суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що оскаржуваний Указ є актом індивідуальної дії.
39. За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає правильним і обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Оскільки ОСОБА_1 не є учасником (суб`єктом) правовідносин з призначення ОСОБА_2 Секретарем Ради національної безпеки і оборони України, то такий Указ не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
40. Аналогічний правовий висновок викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема, від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17, від 06 та 12 червня 2018 року у справах № 800/489/17 та № 800/587/17 відповідно, від 09 квітня 2019 року у справі № 9901/611/18 та від 21 серпня 2019 року у справі № 9901/283/19.
41. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду також обґрунтовано зауважив, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв`язку із чим правильно не зазначив, до юрисдикції якого суду належить вирішення цієї справи.
42. З урахуванням наведеного Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про наявність підстав для закриття провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського В. О. про визнання протиправним Указу.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
43. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
44. За правилами частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
45. Оскільки суд першої інстанції, постановляючи оскаржувану ухвалу, не допустив порушень норм процесуального права, а наведені скаржником доводи не спростовують викладених у судовому рішенні висновків, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 вересня 2019 року - без змін.
Висновки щодо розподілу судових витрат
46. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
47. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, то розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 241-243, 266, 308, 311, 312, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 вересня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                       Т. О. Анцупова
Судді:                                    Н. О. Антонюк                                                         Л. М. Лобойко    
                                  С. В. Бакуліна                                                       Н. П. Лященко    
                                  В. В. Британчук                                                    О. Б. Прокопенко
                                  Ю. Л. Власов                                                        В. В. Пророк
                                  М. І. Гриців                                                           Л. І. Рогач
                                  В. І. Данішевська                                                            О. М. Ситнік
                                  Ж. М. Єленіна                                                     О. С. Ткачук
                                  О. С. Золотніков                                                 В. Ю. Уркевич
                                  О. Р. Кібенко                                                       О. Г. Яновська
                                       В. С. Князєв