ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 640/3050/19                                                 Головуючий у І інстанції - Василенко І.П.
                                                                                  Суддя-доповідач - Мельничук В.П.

                                П О С Т А Н О В А
              І М Е Н Е М     У К Р А Ї Н И

  21 лютого 2020 року                                                                                            м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

                  Головуючого-судді:                  Мельничука В.П.        
                                                  суддів:                  Глущенко Я.Б., Лічевецького І.О.,    

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держпраці у Київській області на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 24 жовтня 2019 року у справі за адміністративним позовом Комунального підприємства по утриманню земельних насаджень Печерського району м. Києва до Головного управління Держпраці у Київській області про визнання протиправною та скасування постанов про накладення штрафу, -
    В С Т А Н О В И Л А:
Комунальне підприємство по утриманню земельних насаджень Печерського району м. Києва звернулось до Окружного адміністративного суду м. Києва  з адміністративним позовом до Головного управління Держпраці у Київській області, в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу уповноваженими особами від 29.01.2019 року № КВ8/611/НД/ФС-66.
Позовні вимоги мотивовані тим, що Відповідачем протиправно застосовано штраф до підприємства за не допуск інспекторів праці до здійснення інспекційного відвідування підприємства, оскільки направлення, яке слугувало підставою для проведення перевірки не відповідає вимогам чинного законодавства.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 24 жовтня 2019 року адміністративний позов Комунального підприємства по утриманню земельних насаджень Печерського району м. Києва (01014, м. Київ, Залізничне шосе, 61, код ЄДРПОУ 03359760) задоволено.
Визнано протиправною та скасовано постанову Головного управління Держпраці у Київській області про накладення штрафу уповноваженими особами від 29.01.2019 року      № КВ8/611/НД/ФС-66.
Не погоджуючись з постановленим рішенням, Головним управлінням Держпраці у Київській області подано апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти      нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
В апеляційній скарзі Головне управління Держпраці у Київській області посилається на порушення судом першої інстанції норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.
Зокрема, Головне управління Держпраці у Київській області зазначає, що в направленні зазначено, що інспекційне відвідування було здійснено на підставі звернення від 25.11.2018 року, листа Державної служби України з питань праці від 03.12.2018 року вх. № Я-5552. З приводу інформації про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення) то така відсутня, оскільки в минулому заходи державного нагляду (контролю) до Позивача не застосовувались.  «Відсутня печатка органу державного нагляду (контролю)» - дане твердження також є хибним, оскільки в процесі вручення направлення суб`єкту відвідування печатка стерлась і її погано видно. 
Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги, а  рішення суду першої інстанції залишити без змін з посиланням на те, що оскаржуване судове рішення відповідає нормам чинного законодавства.
Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, згідно з п. 3 ч. 1   ст. 311      КАС України, яким передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на основі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження.
Відповідно до ч. 1      ст. 308   КАС України   суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Судом першої інстанції встановлено, що Головним управління Держпраці у Київській області 08.01.2019 року видано направлення на проведення інспекційного відвідування № 8 на здійснення у період з 09.01.2019 року по 21.01.2019 року інспекційного відвідування на предмет дотримання вимог законодавства про працю Комунальним підприємством по утриманню земельних насаджень Печерського району м. Києва, за адресою: м. Київ, Залізничне шосе, буд. 61.
У зв`язку з проведенням інспекційного відвідування інспектором праці сформовано вимогу про надання документів від 09.01.2019 року.
Під час відвідування підприємства 18.01.2019 року інспектором праці отримано копію повідомлення про не допуск до здійснення державного нагляду від 16.01.2019 року № 01-09-33, за наслідками чого, Відповідачем складено акт неможливості проведення інспекційного відвідування від 18.01.2019 року № КВ8/611/НД.
29 січня 2019 року Головним управлінням Держпраці у Київській області прийнято постанову про накладення штрафу уповноваженою особою від 29.01.2019 року № КВ8/611/НД/ФС-66, якою до Позивача за вчинення дій, зазначених в аб. 6 ч. 2 ст. 265 Кодексу законів про працю України накладено штраф у розмірі 12 519,00 грн.
Задовольняючи адміністративний позов суд першої інстанції виходив з того, що відсутність необхідної інформації в направленні на проведення контрольного заходу свідчить про відсутність підстав для проведення відвідування, а як наслідок призводить до визнання відвідування протиправним та відсутності правових наслідків такого. Суд першої інстанції дійшов висновку, що Відповідачем не доведено правомірності дій щодо складення оскаржуваної постанови як правового наслідку проведеного інспекційного відвідування, що відбулось з порушенням норм порядку стосовно його проведення, а тому позовні вимоги підлягають задоволенню, а постанова про накладення штрафу визнанню протиправною та скасуванню.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Відповідно до частини 2   статті 19 Конституції України   органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені   Конституцією   та законами України.
Так, за приписами частини 1 статті 259 Кодексу законів про працю України, державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Таким органом, згідно з Положенням про Державну інспекцію з питань праці України, затвердженим Указом Президента України від 06 квітня 2011 року № 386/2011 (чинне на момент проведення інспекційного відвідування позивача), є Державна інспекція з питань праці України, яка здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
Процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування) визначає Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295 (далі - Порядок № 295).
Пунктом 2 Порядку № 295 визначено, що державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці: Держпраці та її територіальних органів.
Відповідно до пункту 3 Порядку № 295 інспекторами праці є посадові особи Держпраці та її територіальних органів, виконавчих органів рад (далі - органи контролю), посадовими обов`язками яких передбачено повноваження щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі - контрольні повноваження). Контрольні повноваження інспектора праці підтверджується службовим посвідченням встановленої Мінсоцполітики форми, що видається Держпраці.
При цьому, порядок складення та форми акта, довідки, припису, вимоги визначаються Мінсоцполітики.
Вимогами пункту 8, 9 Порядку № 295 передбачено, що про проведення інспекційного відвідування інспектор праці повідомляє об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі. Під час проведення інспекційного відвідування інспектор праці повинен пред`явити об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі своє службове посвідчення.
Відповідно до пункту 11 Порядку № 295 інспектори праці за наявності службового посвідчення безперешкодно, без попереднього повідомлення мають право:
1) під час проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин за наявності підстав, визначених пунктом 5 цього Порядку, самостійно і в будь-яку годину доби з урахуванням вимог законодавства про охорону праці проходити до будь-яких виробничих, службових, адміністративних приміщень об`єкта відвідування, в яких використовується наймана праця;
2) ознайомлюватися з будь-якими книгами, реєстрами та документами, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію / відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, невиїзного інспектування, з метою перевірки їх відповідності нормам законодавства та отримувати завірені об`єктом відвідування їх копії або витяги;
3) наодинці або у присутності свідків ставити керівнику та/або працівникам об`єкта відвідування запитання, що стосуються законодавства про працю, отримувати із зазначених питань усні та/або письмові пояснення;
4) за наявності ознак кримінального правопорушення та/або створення загрози безпеці інспектора праці залучати працівників правоохоронних органів;
5) на надання робочого місця з можливістю ведення конфіденційної розмови з працівниками щодо предмета інспекційного відвідування;
6) фіксувати проведення інспекційного відвідування з питань виявлення неоформлених трудових відносин засобами аудіо-, фото- та відеотехніки;
7) отримувати від державних органів інформацію, необхідну для проведення інспекційного відвідування, невиїзного інспектування.
Матеріалами справи підтверджується, що представником Позивача не допущено до здійснення інспекційного відвідування інспектора праці, у зв`язку із чим, відповідачем складено акт неможливості проведення інспекційного відвідування від 18.01.2019 року             № КВ8/611/НД.
Згідно пункту 16 Порядку № 295 у разі створення об`єктом відвідування перешкод у діяльності інспектора праці (відмова у допуску до проведення відвідування (ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування; перешкода в реалізації інших прав, передбачених пунктом 11 цього Порядку), відсутності об`єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою для проведення відвідування), відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, складається акт про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування із зазначенням відповідних причин, який за можливості підписується керівником об`єкта відвідування або іншою уповноваженою особою.
Вимогами пункту 17, 18 Порядку № 295 копія акта, зазначеного у пункті 16 цього Порядку, надсилається органам, яким підпорядкований об`єкт відвідування (за наявності), для вжиття заходів з усунення перешкод і забезпечення присутності об`єкта відвідування за своїм місцезнаходженням. У разі відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, об`єкту відвідування надсилається копія акта про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування та письмова вимога із зазначенням строку поновлення документів.
Вимога інспектора праці про надання об`єктом відвідування для ознайомлення документів та/або їх копій чи витягів з документів, пояснень, доступу до приміщень, організації робочого місця, внесена в межах повноважень, є обов`язковою для виконання (пункт 12 Порядку № 295).
При цьому, факт недопуску інспекторів праці до здійснення інспекційного відвідування Позивача не заперечується, у зв`язку із чим, суд  першої інстанції правильно прийшов до висновку про правомірність та обґрунтованість складення Відповідачем акту про неможливість проведення інспекційного відвідування, з чим погоджується колегія суддів.
Відповідальність за порушення законодавства про працю визначена статтею 265 Кодексу законів про працю України.
Так, посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про працю, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством.
Пунктом 6 частини 2 статті 265 Кодексу законів про працю України визначено, що юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі: недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні - у трикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення.
Судом першої інстанції правильно встановлено, що згідно повідомлення про не допуск до здійснення державного нагляду від 16.01.2019 року № 01-09-33, Позивачем не допущено Відповідача до проведення перевірки з підстав не відповідності направлення вимогам чинного законодавства.
Частинами 1, 2 статті 7 України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що на проведення інспекційного відвідування Позивача Відповідачем було видано направлення від 08.01.2019 року № 8.
Проте, суд  першої інстанції обґрунтовано прийшов до висновку, що воно не містить даних щодо: типу заходу (плановий або позаплановий); підстави для здійснення заходу; інформації про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення), повного зазначення ім`я та по батькові посадової особи, що його підписала та відсутня печатка органу державного нагляду (контролю).
При цьому, формулювання в направленні «на підставі наказу від 04.01.2019 року № 91» суд першої інстанції правильно розцінив як відображення інформації про номер і дату наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід.
Щодо відображення в направленні на проведення контрольного заходу типу заходу (плановий або позаплановий), то суд першої інстанції правомірно зазначив, що згідно Закону планові та позапланові заходи здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом, при цьому інспектування згідно частини третьої статті 7 Закону також є формою контрольного заходу, а тому зазначення у направленні на проведення контрольного заходу про проведення інспекційного відвідування не позбавляє обов`язку зазначення типу заходу, що проводиться, з чим погоджується колегія суддів.
Відтак, відсутність необхідної інформації в направленні на проведення контрольного заходу свідчить про відсутність підстав для проведення відвідування, а як наслідок призводить до визнання відвідування протиправним та відсутності правових наслідків такого.
Разом з цим, механізм накладення на суб`єктів господарювання та роботодавців штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення визначений Порядком накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 509 від 17.07.2013 року (далі - Порядок № 509).
Пунктами 6 та 7 Порядку № 509 передбачено, що про розгляд справи уповноважені посадові особи письмово повідомляють суб`єктів господарювання та роботодавців не пізніше ніж за п`ять днів до дати розгляду рекомендованим листом чи телеграмою, телефаксом, телефонограмою або шляхом вручення повідомлення їх представникам, про що на копії повідомлення, яка залишається в уповноваженої посадової особи, що надіслала таке повідомлення, робиться відповідна позначка, засвідчена підписом такого представника. Справа розглядається за участю представника суб`єкта господарювання або роботодавця, щодо якого її порушено. Справу може бути розглянуто без участі такого представника у разі, коли його поінформовано відповідно до пункту 6 цього Порядку і від нього не надійшло обґрунтоване клопотання про відкладення її розгляду.
З огляду на це, обов`язок уповноваженої посадової особи письмово повідомляти суб`єктів господарювання та роботодавців не пізніше ніж за п`ять днів до дати розгляду справи про накладення штрафу вважається виконаним, якщо особа, яка притягується до відповідальності, знає (поінформована) про час та місце розгляду справи за п`ять днів до дати розгляду справи. Обов`язок доказування цієї обставини несе уповноважена посадова особа.
Повідомлення має на меті забезпечення участі особи у розгляді уповноваженим державним органом справи, яка її стосується. У разі одержання повідомлення до засідання, але у строк, що є меншим за п`ятиденний, особа повинна вживати розумних заходів для реалізації своїх прав на участь у засіданні.
Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 12 червня 2019  року у справі № 813/3415/18.
Судом першої інстанції встановлено, що з наданих Відповідачем матеріалів, не вбачається, що Позивача було поінформовано про розгляд справи належним чином не пізніше ніж за п`ять днів до дати її розгляду у порушення вимог пункту 6 Порядку № 509, відповідних доказів про вручення (інформування) такого повідомлення у спосіб, наведений у вказаному пункті, суду не надано.
Відповідно до статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.
Частиною 2 статті 74 КАС України визначено, що обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.
Тобто, Відповідачем не надано ні суду першої інстанції, ні суду апеляційної інстанції доказів, які б свідчили про те, що Позивач у строк, визначений Порядком № 509 був поінформований про розгляд справи про накладення на позивача штрафу.
Колегія суддів не приймає до уваги посилання Позивача про відсутність у Відповідача повноважень на винесення спірної постанови, оскільки відповідно до пункту 2 вказаного Порядку, штрафи накладаються Головою Держпраці, його заступниками, начальниками управлінь і відділів Держпраці та їх заступниками (з питань, що належать до їх компетенції), начальниками територіальних органів Держпраці та їх заступниками. Штрафи можуть бути накладені на підставі: акта про виявлення під час перевірки суб`єкта господарювання або роботодавця ознак порушення законодавства про працю та/або зайнятість населення, складеного посадовою особою Держпраці чи її територіального органу.
З огляду на вищевикладене, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що Відповідачем не доведено правомірності дій щодо складення оскаржуваної постанови як правового наслідку проведеного інспекційного відвідування, що відбулось з порушенням норм порядку стосовно його проведення, а тому позовні вимоги підлягають задоволенню, а постанова про накладення штрафу визнанню протиправною та скасуванню.
Відповідно до частини 1 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин (ч. 2 цієї статті).
Отже, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновки рішення суду першої інстанції.
Положеннями         ст. 242 КАС України       рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно з п. 1 ч. 1         ст. 315 КАС України       за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до         ст. 316 КАС України       суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.                  
Розглянувши доводи Головного управління Держпраці у Київській області, викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права, підстав для його скасування не вбачається, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст.ст. 241, 242, 243, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Головного управління Держпраці у Київській області залишити без задоволення,   а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 24 жовтня 2019 року -   без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий-суддя:                                                                       В.П. Мельничук

                     Судді:                                                                        Я.Б. Глущенко 

                                                                                                             І.О. Лічевецький