ПОСТАНОВА
Іменем України

31 січня 2020 року 
Київ
справа №480/1318/19
адміністративне провадження №К/9901/28119/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Губської О.А., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2019 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Сумській області про визнання дій протиправними,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 , звернувся до суду із адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Сумській області, в якому просив визнати протиправними дії ГУНП в Сумської області щодо проведення перевірки відомостей заяви № 124 від 25 лютого 2019 року по Закону України "Про звернення громадян".
В обґрунтування позовних вимог зазначає, що відповідачем вчинено правопорушення при виконанні службових повноважень щодо розгляду заяви про внесення відомостей до ЄРДР і проведення досудового розслідування, також відповідач вийшов за межі своїх службових повноважень та всупереч ст. 19 Конституції України, ч. 3 ст. 214 КПК України провів незаконну перевірку по його заяві та протиправно використав ЗУ «Про звернення громадян».
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2019 року, у відкритті провадження відмовлено на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України.
Відмовляючи у відкритті провадження суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що вказаний спір не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки вимоги позивача пов`язані не з управлінською діяльністю відповідача, а з діями та прийняттям рішення, порядок вчинення яких визначений кримінальним процесуальним законодавством України.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2019 року та передати справу до суду першої інстанції для відкриття провадження у справі.
Скаргу обґрунтовує тим, що в даному позові оскаржуються дії відповідача при здійсненні ним владних управлінських функцій - при проведенні перевірки в порядку ЗУ «Про звернення громадян», та вказує на те, що позовні вимоги не пов`язані з повідомленням про злочин, і не стосуються бездіяльності слідчого, тому суди дійшли невірного висновку про те, що нібито оскаржується бездіяльність слідчого з причини невнесення до ЄРДР відомостей про злочин.
Викладені обставини безсумнівно і однозначно вказують на вчинення відповідачем правопорушення, який при виконанні службових повноважень, замість розгляду заяви по ст. 214 КПК, внесення відомостей до ЄРДР і проведення досудового розслідування, вийшов за межі своїх службових повноважень та всупереч ст. 19 Конституції України, ч. З ст. 214 КПК провів незаконну перевірку за заявою № 124 та протиправно застосував Закон України «Про звернення громадян».
Позиція інших учасників справи
02 грудня 2019 року від Головного управління Національної поліції в Сумській області надійшов відзив, у якому відповідач просить оскаржувані рішення суду першої та апеляційної інстанцій залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
Відзив обґрунтований тим, що у межах спірних правовідносинах позивач і відповідач діють як учасники кримінального провадження, права та обов`язки яких визначені кримінальним процесуальним законом, тому спір у цій справі не може бути предметом розгляду в адміністративному суді. 
Та обставина, що відповідь на заяву ОСОБА_1 була надана відповідно до Закону України «Про звернення громадян», не змінює суті спірних правовідносин, оскільки незалежно від того, якими нормами керувався відповідач, надаючи відповідь на заяву позивача про внесення ЄРДР відомостей про кримінальне правопорушення, це не впливає на його процесуальний статус, а відтак і на те, що його дії і рішення за результатами розгляду цієї заяви можуть бути оскаржені лише за правилами і в порядку визначеному КПК України. 
Таким чином, оскільки вимоги ОСОБА_1 пов`язані не з управлінською діяльністю відповідача, а з діями та прийняттям рішення, порядок вчинення яких визначений кримінально процесуальним законодавством України, то саме в такому порядку заявнику слід звернутись до суду. 
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду від 15 листопада 2019 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 та установлено десятиденний строк з моменту отримання копії зазначеної ухвали для подачі відзиву на касаційну скаргу.
Сторони не заявляли клопотання про розгляд справи за їх участю.
Ухвалою Верховного Суду прийнято адміністративну справу до провадження та призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
З матеріалів справи та судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 звернувся до начальника ГУНП в Сумській області з заявою від 25 лютого 2019 року № 124 про внесення до ЄРДР відомостей про кримінальне правопорушення, передбачене статтею 172 КК України.
Листом від 14 березня 2019 року №К-33 т. в. о. начальника Лебединського ВП Сумського РВП ГУПН в Сумській області повідомив позивача про направлення звернення до СВ Лебединського ВП Сумського РВП ГУНП в Сумській області, яким прийнято рішення про відсутність в матеріалах достатніх даних, які б вказували на наявність кримінального правопорушення, та в зв`язку з цим неможливість внесення відповідної інформації до Єдиного реєстру досудових розслідувань. Супровідним листом вих. № 3108 від 06 березня 2018 року звернення направлено для розгляду згідно Закону України "Про звернення громадян".
Вважаючи протиправними дії відповідача щодо проведення перевірки відомостей заяви в порядку Закону України "Про звернення громадян", позивач звернувся до суду із даним позовом.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
За частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у передбачені цією нормою способи.
За визначеннями пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або   хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку з порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).
За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що предметом спору в даній справі є неналежні, на думку позивача, дії відповідача щодо розгляду заяви, в якій він ставив питання про внесення до ЄРДР відомостей про кримінальне правопорушення, передбачене ст. 172 КК України.
Неналежність розгляду заяви позивач вбачає у тому, що вона була розглянута відповідно  Закону України «Про звернення громадян».
Відповідно до п. 2 ч. 2 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства.
Відповідно до ч. 1 ст. 1 Кримінального процесуального кодексу України порядок кримінального провадження на території України визначається лише кримінальним процесуальним законодавством України.
За правилами частин першої-четвертої статті 214 КПК слідчий, прокурор невідкладно, але не пізніше 24 годин після подання заяви, повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення або після самостійного виявлення ним з будь-якого джерела обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, зобов`язаний внести відповідні відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань та розпочати розслідування. Слідчий, який здійснюватиме досудове розслідування, визначається керівником органу досудового розслідування.
Досудове розслідування розпочинається з моменту внесення відомостей до ЄРДР.
Здійснення досудового розслідування до внесення відомостей до реєстру або без такого внесення не допускається і тягне за собою відповідальність, встановлену законом.
Слідчий, прокурор, інша службова особа, уповноважена на прийняття та реєстрацію заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, зобов`язані прийняти та зареєструвати таку заяву чи повідомлення. Відмова у прийнятті та реєстрації заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення не допускається.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 303 КПК на досудовому провадженні може бути оскаржена бездіяльність слідчого, прокурора, яка полягає у невнесенні відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР після отримання заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення, у неповерненні тимчасово вилученого майна згідно з вимогами статті 169 цього Кодексу, а також у нездійсненні інших процесуальних дій, які він зобов`язаний вчинити у визначений цим Кодексом строк, - заявником, потерпілим, його представником чи законним представником, підозрюваним, його захисником чи законним представником, представником юридичної особи, щодо якої здійснюється провадження, володільцем тимчасово вилученого майна, іншою особою, права чи законні інтереси якої обмежуються під час досудового розслідування.
Згідно із частиною другою цієї ж статті скарги на інші рішення, дії чи бездіяльність слідчого або прокурора не розглядаються під час досудового розслідування і можуть бути предметом розгляду під час підготовчого провадження у суді згідно з правилами статей 314-316 цього Кодексу.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Наведеними правовими нормами визначено суб`єктний склад, процедуру ініціювання на початку досудового розслідування, а також порядок оскарження дій чи бездіяльності слідчого або прокурора у разі нездійснення ними процесуальних дій, які вони зобов`язані вчинити у визначений Кримінальним процесуальним кодексом України строк.
З матеріалів даного позову вбачається, що ОСОБА_1 звернувся до начальника ГУНП в Сумській області з заявою від 25 лютого 2019 року № 124 про внесення до ЄРДР відомостей про кримінальне правопорушення, передбачене статтею 172 КК України.
Звернення до суду з даним позовом обумовлене неналежним, на думку позивача, реагуванням ГУНП в Сумській області на цю заяву.
У межах спірних правовідносин позивач і відповідач діють як учасники кримінального провадження, права та обов`язки яких визначені кримінальним процесуальним законом, тому спір у цій справі не може бути предметом розгляду в адміністративному суді.
Та обставина, що відповідь на заяву позивача була надана відповідно до Закону України "Про звернення громадян", не змінює суті спірних правовідносин, оскільки незалежно від того, якими нормами керувався відповідач, надаючи відповідь на заяву позивача про внесення до ЄРДР відомостей про кримінальне правопорушення, це не впливає на його процесуальний статус, а відтак і на те, що його дії і рішення за результатами розгляду цієї заяви можуть бути оскаржені лише за правилами і в порядку, визначеному КПК.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Великої палати Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі № 705/406/18 (№ 11-1199апп18), від 27 березня 2019 року у справі № 818/1421/18 (№ 11-1476апп18), від 13 березня 2019 року у справі № 813/1596/18 (№ 11-1478апп18), від 21 серпня 2019 року у справі № 160/7546/19 (№ 11-294апп19), від 03 квітня 2019 року у справі № 813/1595/18 (№ 11-1391апп18).
Враховуючи, наведене Верховний Суд погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанцій, про те, що предметом позову є належний розгляд відповідачем заяви позивача №124, в якій єдиною вимогою було внесення до ЄРДР відомостей про кримінальне правопорушення, передбачене ст. 172 КК України, щодо факту грубого порушення законодавства про працю, вчинене гр. ОСОБА_2 . Надання оцінки належному розгляду такої заяви позивача можливе лише в порядку кримінального судочинства.
Також, посилання скаржника про наявність правової позиції Великої палати Верховного Суду, у справах №818/1528/18 від 23 січня 2019 року, №818/1567/18 від 23 січня 2019 року, №818/1526/18 від 30 січня 2019 року, №818/929/17 від 23 квітня 2019 року, №818/14/18 від 20 березня 2019 року, №818/15/18 від 24 квітня 2019 року, №818/16/18 від 12 квітня 2019 року, №818/1854/17 від 15 травня 2019 року, щодо тотожних його позовів, як правильно визначено судом апеляційної інстанції, та визнано колегією суддів Верховного Суду є необґрунтованим, оскільки у зазначених судових рішеннях, аналізуючи зміст наведених вище правових норм у контексті вирішення питання юрисдикційної належності тих вимог, які ставить перед судом позивач, Велика Палата Верховного Суду виходила з наявності у заяві, крім повідомлення про вчинення кримінального правопорушення, вимог про розгляд інших питань (назвати осіб, які ініціювали та виконали перевірку відомостей про кримінальне правопорушення, а також закони, якими вони керувались при проведенні перевірки, залучити позивача до цієї перевірки), які, у розумінні статті 3 Закону № 393/96-ВР, підпадають під дію Закону України «Про звернення громадян».
В той же час у цій справі предметом позову є належний розгляд відповідачем заяви позивача №124, в якій єдиною вимогою було внесення до ЄРДР відомостей про кримінальне правопорушення, передбачене ст. 172 КК України, щодо факту грубого порушення законодавства про працю, вчинене гр. ОСОБА_2 . Надання оцінки належному розгляду такої заяви позивача можливе лише в порядку кримінального судочинства.
Крім того мотиви позову зводяться до оскарження протиправних дій відповідача щодо не внесення інформації про злочин до ЄРДР, а не дотримання вимог законодавства про розгляд звернення. 
Доводи касаційної скарги є не обґрунтованими та таким, що не знайшли своє підтвердження під час розгляду справи в суді касаційної інстанції.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Враховуючи суть спірних правовідносин та суб`єктний склад сторін у справі, правові висновки Великої Палати Верховного Суду, зроблені в подібних правовідносинах, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому висновки суду першої та апеляційної інстанцій про відмову у відкритті провадження у цій справі та її розгляд у порядку кримінального судочинства є обґрунтованими.
Отже, аналізуючи встановлені судами обставини справи, Верховний Суд погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанцій, не спростованими доводами касаційної скарги, про наявність законних підстав для відмови у відкритті провадження по цій справі.
Суд касаційної інстанції визнає, що суди попередніх інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального та процесуального права при вирішенні цієї справи та вважає, що суди повно встановили обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, та надали їм правову оцінку на підставі норм закону, що підлягали застосуванню до цих правовідносин.
Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350 Кодексу адміністративного судочинства України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задовольнити, а ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2019 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач:                                                                                 А.Г. Загороднюк

Судді:                                                                                                     О.А. Губська

                                                                                                     В.М. Соколов