П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
4 грудня 2019 року
м. Київ
Справа № 857/2615/19
Провадження № 11-655апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В.,                  Власова Ю. Л.,  Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом Управління Служби безпеки України у Волинській області (далі - управління СБУ) до виконавчого комітету Нововолинської міської ради Волинської області (далі - виконком Нововолинської міськради), треті особи без самостійних вимог на предмет спору: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , про визнання протиправним і скасування рішень стосовно службового житла
за касаційною скаргою управління СБУ на ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року (суддя Волдінер Ф. А.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2019 року (судді Шавель Р. М., Улицький В. З., Кузьмич С. М.),
УСТАНОВИЛА:
14 листопада 2018 року управління СБУ звернулося до суду з позовом, у якому просило визнати нечинним і скасувати пункт 12 рішення виконавчого комітету Нововолинської міської ради від 15 травня 2018 року № 154 «Про розгляд матеріалів, поданих громадською комісією з житлово-побутових питань» щодо визнання таким, що втратив чинність пункт 6 рішення виконавчого комітету Нововолинської міської ради від 7 жовтня 2002 року № 313, яким квартирі за адресою: АДРЕСА_1 , було надано статус службового житла.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, управління СБУ послалося на те, що виключення житла зі службового і зміна його правового статусу на вільне житло, призначене для загального розподілу, здійснено з порушенням вимог закону. При цьому, підстави та процедура виключення квартири з числа службових регламентовані законодавством, а спірне рішення ухвалено відповідачем за відсутності обов`язкових підстав та з порушенням процедури. Зокрема, позивач зазначав, що потреба у використанні спірної квартири в якості службового житла не відпала і він не подавав обов`язкового у цьому випадку клопотання про зміну правового статусу квартири.
Волинський окружний адміністративний суд ухвалою від 12 лютого 2019 року на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) закрив провадження у справі, роз`яснивши, що цей спір належить вирішувати в порядку господарського судочинства.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 26 березня 2019 року ухвалу суду першої інстанції змінив шляхом виключення з її мотивувальної частини посилання на право звернення до суду з цим позовом у порядку господарського судочинства, зазначивши про право на звернення до суду з позовом у порядку цивільного судочинства. У решті ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року залишив без змін.
Не погодившись із такими судовими рішеннями, управління СБУ подало касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Незгода скаржника з висновками судів про наявність підстав для закриття провадження в адміністративній справі мотивована тим, що спір у цій справі виник саме з приводу виконання відповідачем публічно-владних управлінських функцій щодо застосування загальної процедури скасування попереднього рішення відповідача, тоді як закон передбачає спеціальну процедуру виключення житлового приміщення з числа службового, а також щодо допущених порушень стосовно підстав та процедури виключення житла з числа службового.
Управління СБУ зазначає, що в результаті реалізації оскаржуваного рішення у нього не виникало та не припинялося право цивільне, відносини між позивачем та виконкомом Нововолинської міськради не мають приватноправового характеру, оскільки не пов`язані з оспорюванням цивільного речового права, а покликані на поновлення права управління СБУ на розподіл згаданої вище квартири для проживання його співробітників. Тому, на переконання позивача, підстави для розгляду цього позову в порядку цивільного судочинства - відсутні.
У відзиві на касаційну скаргу виконком Нововолинської міськради заперечує проти її задоволення, посилаючись на те, що предметом цього спору є майнові відносини щодо житлового об`єкта права комунальної власності, яким уповноважений орган місцевого самоврядування, діючи з позиції власника житлового фонду, розпорядився раціонально, оскільки позивач усупереч встановленому законодавством порядку надання службових жилих приміщень і користування ними не використовував його за призначенням. Крім того, виникнення на момент подання позову у третіх осіб права приватної спільної сумісної власності на спірне житло в результаті його приватизації також свідчить про те, що спірні правовідносини мають приватноправовий характер,                  а тому юрисдикція адміністративних судів на них не поширюється.
Третя особа ОСОБА_1 також заперечує проти задоволення касаційної скарги, посилаючись на наявність у цій справі спору про право цивільне, що виключає його розгляд у порядку адміністративного судочинства.
Дослідивши в межах, визначених частиною першою статті 341 КАС, наведені в касаційній скарзі та відзивах на неї доводи, перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Згідно з частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Пунктом 1 та абзацом другим пункту 2 частини першої статті 4 КАС передбачено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 7 КАС). 
За правилами визначення юрисдикції адміністративних судів, закріплених статтею 19 КАС, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Як установили суди першої та апеляційної інстанцій, пунктом 6 рішення виконкому Нововолинської міськради від 7 жовтня 2002 року № 313 за клопотанням управління СБУ було включено до числа службових житлових приміщень двокімнатну комунальну квартиру АДРЕСА_2 та виділено її позивачу для розподілу згідно з чинним законодавством.
Рішенням відповідача  від 23 січня 2003 року № 7 затверджено рішення комісії житлово-побутових питань управління СБУ (протокол № 83 від 28 листопада 2002 року) про виділення його співробітнику ОСОБА_5 (склад сім`ї - 3 чол.) службової квартири у АДРЕСА_1 . На підставі цього рішення 6 березня 2003 року виданий спеціальний ордер № 130 на службове житлове приміщення для вселення.
Згідно з поквартирною карткою ОСОБА_5 був зареєстрований за вказаною адресою з 20 квітня 2004 року по 10 жовтня 2016 року.
Пунктом 12 рішення виконкому Нововолинської міськради від 15 травня 2018 року                  № 154 «Про розгляд матеріалів, поданих громадською комісією з житлово-побутових питань» визнано таким, що втратив чинність пункт 6 рішення відповідача від 7 жовтня 2002 року № 313, а квартира АДРЕСА_2 була віднесена до вільного житла та передана для розподілу серед осіб, які потребують покращення житлових умов.
Згідно з пунктом 13 зазначеного рішення від 15 травня 2018 року згадану квартиру виділено ОСОБА_1 як внутрішньо переміщеній особі з числа інвалідів війни, учаснику бойових дій, який брав участь в АТО (склад сім`ї - 4 чол.).
На вселення у вказане житло ОСОБА_1 та членам його сім`ї був виданий ордер серії АБ № 000202 від 21 травня 2018 року.
13 червня 2018 року державним реєстратором виконкому Новолинської міськради на підставі свідоцтва про право власності, виданого 12 червня 2018 року органом приватизації житлово-комунального об`єднання Нововолинської міської ради, зареєстровано право спільної сумісної приватної власності на вказану квартиру за третіми особами у цій справі. 
Із установлених судами фактичних обставин справи вбачається, що спірні в ній правовідносини виникли між учасниками справи у зв`язку зі зміною правового статусу спірної квартири, а саме її виведення зі службового житла та надання їй статусу вільного житла, призначеного для загального розподілу. За змістом позову, його подання покликане на поновлення порушеного, на думку управління СБУ, права останнього на розподіл згаданого приміщення для проживання співробітникам позивача. 
На час розгляду цієї справи спірна квартира є приватизованою, про право власності на неї третім особам видані правовстановлюючі документи.
Відповідно до частини першої статті 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
За правилами частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Відповідно до статті 16 Цивільного кодексу України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої зазначеної статті).
Таким чином, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.
Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв`язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів.
Оскаржуване у цій справі рішення виконкому Нововолинської міськради вичерпало свою дію внаслідок його виконання, у результаті чого в подальшому у третіх осіб виникло право власності на спірну квартиру, тому суди обґрунтовано дійшли висновку про те, що з моменту приватизації цієї квартири фактично припинилися відносини з її використання як службового житла, така квартира набула статусу об`єкта права приватної власності і оскарження спірного рішення відповідача про розпорядження вказаним приміщенням не призведе до відновлення попереднього становища спірної квартири без вирішення питання правомірності набуття права власності на нього третіми особами.
Відтак, з огляду на те, що вирішення цього спору стосується майнових прав третіх осіб, зокрема права власності на квартиру, яка, як зазначає позивач протиправно позбавлена статусу службової, висновок суду апеляційної інстанції про приватноправовий характер спору між учасниками цієї справи та необхідність його вирішення в порядку цивільного судочинства ґрунтується на правильному застосуванні норм права. Доводи, викладені в касаційній скарзі такого висновку не спростовують.
За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку про непоширення юрисдикції адміністративного суду на спірні правовідносини та наявність підстав для закриття провадження в адміністративній справі за позовом управління СБУ, то касаційну скаргу останнього слід залишити без задоволення,              а ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року                  в редакції постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2019 року та зазначену постанову апеляційного суду - без змін.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Управління Служби безпеки України у Волинській області залишити без задоволення.
2. Ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року                в редакціїпостанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2019 року та зазначену постанову апеляційного судузалишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | О. Б. Прокопенко
Судді: | Н. О. Антонюк | В. С. Князєв
| Т. О. Анцупова | Л. М. Лобойко
| С. В. Бакуліна | Н. П. Лященко
| В. В. Британчук | В. В. Пророк
| Ю. Л. Власов | Л. І. Рогач
| М. І. Гриців | О. М. Ситнік
| В. І. Данішевська | О. С. Ткачук
| Ж. М. Єленіна | В. Ю. Уркевич
| О. С. Золотніков | О. Г. Яновська
| О. Р. Кібенко |