ПОСТАНОВА
Іменем України

15 січня 2020 року 
Київ
справа №495/1970/16-а
адміністративне провадження №К/9901/10928/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) -                     Данилевич Н.А.,
суддів -                                                                       Бевзенка В. М., 
                                                                                   Шевцової Н.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження 
касаційну скаргу  ОСОБА_1 на постанову Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 20 травня 2016 року (головуючий суддя - Гайда-Герасименко О.Д.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 5 липня 2016 року  (головуючий суддя - Жук С.І., судді - Потапчук В.О., Семенюк Г.В.) у справі 
за позовом  ОСОБА_1 
до Білгород-Дністровського міського голови Гінак Алли Федорівни 
про визнання протиправною бездіяльність суб`єкта владних повноважень та зобов`язання вчинити певні дії,  

в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Білгород-Дністровського міського голови Гінак Алли Федорівни про визнання протиправною бездіяльності міського голови Гінак Алли Федорівни щодо невизначення спеціального місця роботи запитувачів з документами чи їх копіями; щодо невизначення спеціального структурного підрозділу або непризначення відповідальних осіб за забезпечення доступу запитувачів до публічної інформації  та зобов`язання визначити спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями та обладнати їх для можливості роботи запитувачами виписок з документів, фотографувати, копіювати, сканувати та записувати на будь-які носії інформації та визначити спеціальні структурні підрозділи або призначити відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації та оприлюднення інформації.   

Позов обґрунтовано тим, що на міського голову покладено здійснення функцій щодо забезпечення додержання Конституції та законів України, виконання інших правових актів, та за здійснення цих функцій міський голова несе персональну відповідальність перед територіальною громадою. На виконання вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» та Указу Президента від 05.05.2011 року №547/2011 голова Білгород-Дністровської міської ради зобов`язаний видати розпорядження «Про заходи забезпечення доступу до публічної інформації» у міській раді та виконавчому комітеті міської ради.

Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанцій

Постановою Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 20 травня 2016 року, яка залишена без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 5 липня 2016 року, у позовних вимогах ОСОБА_1 було відмовлено. 

Відмовляючи в позовних вимогах, суди попередніх інстанцій виходили з того, що запити були розглянуті посадовими особами та на зазначені інформаційні запити були підготовлені та надані у встановлений законом строк та в порядку, визначеному чинним законодавством повні та вмотивовані письмові відповіді. Також, суди вказали, що представник відповідача надала розпорядження міського голови Білгород-Дністровської міської ради від 30 березня 2016 року №83 «Про визначення спеціального місця для роботи запитувачів з документами, в адміністративній будівлі Білгород-Дністровської міської ради», з якого вбачається, що визначено спеціальне місце для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, яке розташовано в адміністративній будівлі Білгород-Дністровської міської ради та визначена відповідальна особа за організацію виконання розпорядження. Суди вказали, що на час розгляду адміністративної справи позивач з приводу визначення спеціального місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями до відповідача ні письмово, ні особисто більш не звертався, в зв`язку з чим, відсутнє порушення прав позивача. Крім того, ані Законом України "Про доступ до публічної інформації" ані іншими законодавчими актами не встановлено порядку визначення розпорядниками інформації спеціальних місць для роботи запитувачів з документами чи їх копіями. При цьому, суди вказали що, доводи позовної заяви ґрунтуються на суб`єктивній оцінці фактичних обставин справи та доказів, а також на невірному тлумаченні норм матеріального права. Зазначені доводи не містять посилань на конкретні обставини чи факти або докази, які б давали підстави вважати протиправною бездіяльність Білгород-Дністровської міської ради, а тому підстав для задоволення позову не вбачається.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

25 липня 2016 року ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 20 травня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 5 липня 2016 року, в якій просив їх скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.  

На обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник указав на неповне з`ясування судами обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків судів обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права. Крім того, скаржник вказав, що ним заявлялось клопотання про розгляд справи в суді апеляційної інстанції за його участі, проте справу було розглянуто в порядку письмового провадження та зазначено про неприбуття сторін у справі на вказаний час до суду, незважаючи на те, що адвокат скаржника прибув до приміщення суду та зареєструвався в журналі реєстрації відвідувачів 05.07.2016 о 10-05 та знаходився біля зали судових засідань №3. При цьому розгляд всіх справ, що були призначені цією колегією суддів на 05.07.2016 о 10-00 було розпочато лише о 10-15. Скаржник вказав, що розпорядження міського голови Білгород-Дністровської міської ради від 30 березня 2016 року №83 було надано  відповідачем лише під час судового розгляду справи та не свідчить про відсутність бездіяльності позивача щодо оспорюваних вимог. Також, зазначив, що ані вказане розпорядження, ані якийсь інший документ, що наявний в матеріалах справи не свідчить про виконання відповідачем вимог Закону в частині необхідності визначення спеціальних структурних підрозділів або призначення відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації та оприлюднення інформації.

Відповідачем надані Суду заперечення на касаційну скаргу, в яких вказав, що міський голова не може бути належним відповідачем у спорі щодо надання доступу до публічної інформації за інформаційним запитом, оскільки він не є органом місцевого самоврядування, а лише входить до системи місцевого самоврядування. Також, відповідач вказує на те, що позивач жодним чином не був позбавлений можливості отримувати публічну інформацію, а отже його права порушені не були.

Позивачем надано клопотання щодо розгляду справи в суді касаційної інстанції за його обов`язкової участі.

Ухвалою Верховного Суду від 13 грудня 2019 року зазначену касаційну скаргу призначено до розгляду.

На адресу Верховного Суду 14.01.2020 надійшло клопотання відповідача про розгляд справи за його відсутності. Позивач в судове засідання не з`явився, проте був повідомлений про час та місце розгляду справи в передбаченому Законом порядку.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 345 КАС України суд касаційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у разі, неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання. 

Отже, з урахуванням приписів п.2 ч. 1 ст. 345 КАС України колегія суддів дійшла висновку про необхідність розгляду даної касаційної скарги в порядку письмового провадження.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

13 листопада 2015 року за №02/62-97 направлено запит на отримання публічної інформації ОСОБА_2 до Білгород-Дністровської міської ради, в якому запитується про структурний підрозділ або посадову особу, визначених Білгород-Дністровською міською радою або міським головою, відповідальних за організацію у встановленому порядку доступу до публічної інформації, розпорядником якої є Білгород-Дністровська міська рада та міський голова.

15 грудня 2015 року за №02/62-111 направлено запит на отримання публічної інформації ОСОБА_1 до Білгород-Дністровської міської ради, в якому запитується інформація про структурні підрозділи апарату міської ради.

14 грудня за №02/62-108 направлено запит на отримання публічної інформації ОСОБА_3 до Білгород-Дністровської міської ради, в якому він просить надати інформацію про визначені спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями.

23 грудня за №20/62-120 було направлено запит на отримання публічної інформації ОСОБА_4 до Білгород-Дністровської міської ради, в якому запитується інформація про структурний підрозділ для забезпечення доступу запитувачів до інформації.

На всі вказані запити Білгород-Дністровською міською радою була надана однакова відповідь: «Спеціально відведених місць для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо не облаштовано.» Про визначення структурного підрозділу або призначення відповідальної особи взагалі нічого не повідомлено.

В судовому засіданні першої інстанції представник відповідача надала розпорядження міського голови Білгород-Дністровської міської ради від 30 березня 2016 року №83 «Про визначення спеціального місця для роботи запитувачів з документами, в адміністративній будівлі Білгород-Дністровської міської ради», з якого вбачається, що визначено спеціальне місце для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, яке розташовано в адміністративній будівлі Білгород-Дністровської міської ради та визначена відповідальна особа за організацію виконання розпорядження.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

Частина 1 статті 1 Закону України 13 січня 2011 року N 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон N2939 ): публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Частина 1 статті 19 Закону № 2939: запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Згідно з пунктом 1 частиною 1 статті 19 Закону №2939: розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

Пункти 4, 5 частини 1 статті 14 Закону №2939: розпорядники інформації зобов`язані, зокрема, визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо; мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації та оприлюднення інформації.

Частина 1 статті 23 Закону N 2939:  рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.

Згідно з частинами 1,3 статті 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста та очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.

Відповідно до п. 3, 4 Указу Президента України  від 05.05.2011 за №547/2011 «Питання забезпечення органами виконавчої влади доступу до публічної інформації» Кабінету Міністрів України, центральним органам виконавчої влади,   Раді  міністрів  Автономної  Республіки  Крим,  обласним, Київській, Севастопольській міським, районним державним адміністраціям забезпечити безумовне виконання Закону України "Про доступ до публічної інформації", зокрема, визначити  (утворити) спеціальні структурні підрозділи або визначити  посадових  осіб,  які  організовуватимуть   доступ   до публічної  інформації,  та  завдання таких структурних підрозділів  або осіб; визначити  спеціальні  місця  для  роботи  запитувачів  із документами, що містять публічну інформацію, їх копіями, обладнати такі місця відповідною оргтехнікою. Запропонувати   органам   місцевого  самоврядування  вжити  заходів  щодо забезпечення  доступу   громадян до публічної інформації.

Згідно п.2 ч.1 статті 197 КАС України Суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на основі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодної з осіб, які беруть участь у справі, у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (ч. 1 ст. 341 КАС України).

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі  статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

Суд зазначає, що порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, а також інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон України "Про доступ до публічної інформації".

При цьому право доступу до інформації є необхідним елементом демократичної форми правління, яка ґрунтується, серед іншого, на вимогах прозорості, гласності та підзвітності в діяльності владних органів і службових осіб, яких народ уповноважив виконувати функції держави.

Орган влади не має виключного права (повноваження) розпоряджатися наявною в нього інформацією на власний розсуд без жодних обмежень - він може збирати та використовувати інформацію лише відповідно та в спосіб, визначений законом у межах своїх повноважень.

Право на доступ до інформації є правом інструментальним, тобто таким, що необхідне для реалізації інших прав і свобод людини.

Колегія суддів Верховного Суду не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, які покладено в основу відмови у позові стосовно того, що права позивача в частині доступу до публічної інформації відповідачем порушені не були, зважаючи на таке.

Так, Суд зазначає, що надання відповідачем під час судового розгляду справи розпорядження міського голови Білгород-Дністровської міської ради від 30 березня 2016 року №83 «Про визначення спеціального місця для роботи запитувачів з документами, в адміністративній будівлі Білгород-Дністровської міської ради», яким визначено спеціальне місце для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, та відповідальну особа за організацію виконання вказаного розпорядження, не свідчить про відсутність протиправної бездіяльності Білгород-Дністровської міської ради, яка з листопада 2015 по березень 2016 року не виконувала приписи Закону №2939 та Указу Президента України  від 05.05.2011 за №547/2011 в частині не визначення спеціальних місць для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, та не визначення спеціальних структурних підрозділів або призначення відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації та оприлюднення інформації.

Так, позивач зазначав про наявність порушень відповідачем Закону №2939 та Указу Президента України  від 05.05.2011 за №547/2011, що підтверджується відповідями останнього на запити про надання публічної інформації,  в яких було зазначено, що спеціально відведених місць для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надання права запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо в міській раді не облаштовано. При цьому, відповіді на запит про отримання публічної інформації щодо визначення спеціальних структурних підрозділів або призначення відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації та оприлюднення інформації, відповідачем не надано, а судами обставини наявності або відсутності визначення у вказаній міській раді спеціальних структурних підрозділів або призначення відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації та оприлюднення інформації встановлені не були.

Також, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку щодо ототожнення понять, які викладені в Законі №2939 та тих, що містяться в розпорядженні міського голови №83, а саме: «визначення відповідальної особи для забезпечення доступу запитувачів до інформації та оприлюднення інформації» та «покладення відповідальності за організацію виконання розпорядження міського голови щодо визначення спеціально відведених місць для роботи запитувачів з документами чи їх копіями <…>».

Так, згідно вимог Закону №2939 законодавцем зобов`язано розпорядників інформації визначити структурний підрозділ або призначити відповідальних осіб, саме для забезпечення доступу запитувачів до інформації та оприлюднення інформації.

Натомість, вказаним розпорядженням міського голови №83, на керуючого справами покладено відповідальність за організацію виконання розпорядження міського голови, яким лише визначено спеціальне місце для роботи  запитувачів з документами чи їх копіями, тощо. 

Проте, судами не враховано вказані факти, не досліджено, чи мала місце протиправна бездіяльність відповідача в частині невизначення спеціального місця роботи запитувачів з документами чи їх копіями та спеціального структурного підрозділу або непризначення відповідальних осіб за забезпечення доступу запитувачів до публічної інформації, а також не з`ясовано чи наявний у відповідача структурний підрозділ або чи призначена відповідальна особа, для забезпечення доступу запитувачів до інформації та оприлюднення інформації станом на момент виникнення спірних правовідносин між сторонами, з урахуванням  всіх обставин по справі.  

Таким чином, суди попередніх інстанцій не встановили фактичні обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, а у Верховного Суду, в силу приписів ч. 2 ст. 341 КАС України, відсутня можливість встановити обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові судів попередніх інстанцій.

Стосовно доводів скаржника щодо вирішення справи судом апеляційної інстанції в порядку письмового провадження без участі його представника, який був присутній в суді, проте його не запросили в судове засідання, Суд зазначає таке.

Вказані скаржником обставини Суд вважає не доведеними, оскільки доказів того, що слухання справ, що були призначені вказаним складом колегії суддів Одеського апеляційного адміністративного суду на 05.07.2016 о 10-00, розпочалися вже після прибуття адвоката скаржника, тобто після 10-05 в матеріалах справи не міститься. З огляду на те, що судове засідання в суді апеляційної інстанції по вказаній справі було призначено на 05.07.2016 о 10-00, а з доводів касаційної скарги вбачається, що адвокат скаржника прибув до суду апеляційної інстанції о 10-05, колегія суддів не  погоджується з доводами скаржника щодо порушення судом апеляційної інстанції процесуального законодавства, а саме п.2 ч.1 статті 197 КАС України (в редакції, чинній на момент розгляду справи в суді апеляційної інстанції) в частині неможливості вирішення справи в порядку письмового провадження.  

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 349 КАС України Суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема суд не дослідив зібрані у справі докази.

Зважаючи на те, що допущені судами порушення норм процесуального права не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, який процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати докази і встановлювати обставини, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, якому слід вжити визначені законом заходи, необхідні для встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, надати оцінку всім аргументам учасників справи та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.

При цьому, Суд зазначає, що на момент розгляду касаційної скарги в суді касаційної інстанції у зв`язку із внесеними змінами у процесуальне законодавство (статті 19, 20 КАС України, в чинній редакції),  судом першої інстанції в даній справі є Одеський окружний адміністративний суд.  

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.

Постанову Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 20 травня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 5 липня 2016 року - скасувати і направити справу на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач                                                                                Н.А. Данилевич          

Судді                                                                                                     В. М. Бевзенко 

Н.В. Шевцова