ПОСТАНОВА
Іменем України
26 листопада2019 року
 
м. Київ
Справа № 921/655/17-г/4
Провадження № 12-126гс19
Велика Палата Верховного Суду у складі: 
головуючого судді Князєва В. С.,
судді-доповідача Бакуліної С. В. , 
суддів  Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л.,              Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І.,                Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.,
за участю секретаря судового засідання Федорченка В. М.,
розглянула у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Руна-Інкам» на постанову Західного апеляційного господарського суду від 4 березня 2019 року (головуючий Кордюк Г. Т., судді Кравчук Н. М., Скрипчук О. С.) та ухвалу Господарського суду Тернопільської області від 15 листопада 2018 року (суддя Бурда Н. М.) у справі № 921/655/17-г/4 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Руна-Інкам» до Виконавчого комітету Тернопільської міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Тернопільської обласної громадської організації «Підприємці Галичини», про визнання недійсним рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 5 липня 2017 року № 474.
 
1. Короткий зміст позовних вимог та заперечень
1.1. У листопаді 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Руна-Інкам» (далі - Товариство) звернулося до Господарського суду Тернопільської області з позовом до Виконавчого комітету Тернопільської міської ради (далі - Виконком, Міськрада відповідно) про визнання недійсним рішення Виконкому від 5 липня 2017 року № 474 (далі - рішення № 474).
1.2. Свої вимоги позивач обґрунтовував тим, що оспорюваним рішенням Виконком надав дозвіл Тернопільській обласній громадській організації «Підприємці Галичини» (далі - Громадська організація) встановити пам`ятний знак Симону Петлюрі на стику вулиці 15 Квітня - бульвару С. Петлюри за рахунок коштів підприємців міста; вирішив провести благоустрій території біля майбутнього пам`ятного знака (пам`ятника) з доріжками та фонтаном за рахунок коштів підприємців міста Тернополя. 
1.3. Позивач стверджував, що виконання вказаного рішення призведе до неможливості в майбутньому реалізації його права оренди земельної ділянки площею 0,0938 га з кадастровим номером 6110100000:05:008:0049, в місті Тернополі на вул. 15 Квітня, 2-Е для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо якої йому надано згідно з рішенням Міськради від 19 серпня 2016 року № 7/11/131 (далі - рішення № 7/11/131), оскільки роботи з установлення такого пам`ятного знака здійснюватимуться на території, яка частково охоплює спірну земельну ділянку.
1.4. При цьому позивач наголошував, що вчинив усі необхідні дії для належного оформлення права оренди земельної ділянки площею 0,0938 га з кадастровим номером 6110100000:05:008:0049 в м. Тернополі на вул. 15 Квітня, 2-Е, у зв`язку із чим вважав, що у нього виникло правомірне очікування (сподівання) на укладення договору оренди, а тому відповідач прийняттям оскаржуваного рішення знехтував правомірними очікуваннями позивача на реалізацію ним права оренди земельної ділянки, що й зумовило звернення до господарського суду з позовом про визнання недійсним рішення № 474.
1.5. Заперечуючи проти позовних вимог, відповідач, серед іншого, зазначав, що спір щодо визнання недійсним рішення № 474 не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства, оскільки не є спором про право. Також звернув увагу на те, що позовні вимоги є необґрунтованими та не підтверджені належними і допустимими доказами, а тому підстави для їх задоволення відсутні.
1.6. Також, 27 березня 2018 року позивач подав заяву про зміну предмета позову, в якій заявив додаткову позовну вимогу про зобов`язання Громадської організації привести спірну земельну до попереднього стану шляхом знесення фундаменту пам`ятника, відновлення газону та вчинення інших дій, необхідних для приведення земельної ділянки до стану, в якому вона існувала до прийняття Виконкомом рішення № 474. У вказаній заяві позивач також просив суд залучити до участі у справі як відповідача Громадську організацію.
2. Фактичні обставини справи, встановлені судами
2.1. Рішенням Міськради № 7/11/131 надано дозвіл Товариству на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею до 0,1174 га в оренду терміном на десять років для будівництва та обслуговування незавершеної будівлі торгового закладу з реконструкцією під торгово-побутові приміщення за адресою: м. Тернопіль, вул. 15 Квітня, 2-Е (т. 1, а. с. 17).
2.2. На замовлення Товариства з метою виконання вказаного рішення 26 вересня                 2016 року Приватним підприємством «Тернопільський край» виготовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування незавершеної будівлі торгового закладу з реконструкцією під торгово-побутові приміщення за адресою: м. Тернопіль, вул. 15 Квітня, 2-Е, погоджений Управлінням містобудування, архітектури та кадастру Виконкому               та відділом Держгеокадастру у м. Тернополі Тернопільської області, що підтверджується їх відповідними висновками.
2.3. Вказану земельну ділянку площею 0,0938 га, яка встановлена з розрахунком потреби відповідної площі від 30 серпня 2016 року, відділом Держгеокадастру у м. Тернополі Тернопільської області зареєстровано та присвоєно їй кадастровий номер 6110100000:05:008:0049, що підтверджується витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку № НВ-6102839602016 від                                      11 листопада 2016 року (т. 1, а. с. 23, 24).
2.4. У відповідь на звернення Товариства про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, листом Виконкому від                      24 жовтня 2016 року № 2933/08 позивача повідомлено, що підготовлено проект рішення Міськради «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0938 га за адресою: вул. 15 Квітня, 2е, «Руна-Інкам»на відповідні погодження та розгляд сесії міської ради у встановленому законодавством порядку (т. 1, а. с. 26).
2.5. У подальшу рішенням № 474 Виконком надав дозвіл Громадській організації встановити пам`ятний знак Симону Петлюрі на стику вулиці 15 Квітня - бульвару С. Петлюри за рахунок коштів підприємців міста; вирішив провести благоустрій території біля майбутнього пам`ятного знака (пам`ятника) з доріжками та фонтаном за рахунок коштів підприємців міста Тернополя (т. 1, а. с. 12).
3. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.1. Господарський суд Тернопільської області ухвалою від 15 листопада                     2018 року, залишеною без змін постановою Західного апеляційного господарського суду від 4  березня 2019 року, провадження у цій справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 231 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), дійшовши висновку про те, що спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства, а має розглядатися за правилами адміністративного судочинства, позаяк оскаржуване позивачем рішення № 474 прийняте Виконкомом під час здійснення ним владних управлінських функцій та відповідно до наданих йому законом повноважень.
4. Вимоги касаційної скарги та короткий зміст наведених у ній доводів
4.1. Не погодившись із постановою Західного апеляційного господарського суду від 4 березня 2019 року та ухвалою Господарського суду Тернопільської області від 15 листопада 2018 року, Товариство звернулося з касаційною скаргою до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати зазначені судові рішення, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
4.2. На обґрунтування касаційної скарги Товариство зазначило про те, що спірні правовідносини, які виникли між сторонами, мають приватноправовий характер, а тому підлягають вирішенню в порядку господарського судочинства.
4.3. При цьому скаржник указує на неврахування судами того, що Міськрада спочатку надала дозвіл позивачу на виготовлення технічної документації на землю, а пізніше Виконком надав дозвіл третій особі на встановлення пам`ятного знака на цій же земельній ділянці, що свідчить про порушення його правового інтересу (правомірних очікувань) на отримання земельної ділянки в оренду та про наявність спору про право. 
5. Доводи інших учасників справи
5.1. Відзивів на касаційну скаргу від учасників справи не надходило.
6. Позиція Великої Палати Верховного Суду у справі
6.1. Оскільки Товариство оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції, справа разом із касаційною скаргою була прийнята до розгляду Великою Палатою Верховного Суду на підставі частини шостої статті 302 ГПК України.
6.2. Визначаючи юрисдикцію суду під час розгляду цієї справи, Велика Палата Верховного Суду виходить з таких міркувань.
6.3. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
6.4. Згідно із частиною третьою статті 22 Закону України від 2 червня 2016 року
№ 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» місцеві господарські суди розглядають справи, що виникають із господарських правовідносин, а також інші справи, віднесені законом до їх юрисдикції; у свою чергу пунктом 6 частини першої статті 12 ГПК України (в редакції, чинній на час звернення з позовом) визначено, що господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають із земельних відносин, у яких беруть участь суб`єкти господарської діяльності, за винятком тих, що віднесено до компетенції адміністративних судів.
6.5. Зазначені правові норми закріплені і в статтях 4, 20 ГПК України (в редакції, чинній на час розгляду спору), якими визначено, що господарські суди розглядають справи, коли склад учасників спору відповідає приписам статті 4 цього Кодексу, а правовідносини, з яких виник спір, мають господарський характер, виникають у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності.
6.6. Згідно із частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній на час звернення з позовом) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
6.7. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
6.8. За частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
6.9. Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
6.10. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній на  час розгляду справи судами попередніх інстанцій), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
6.11. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
6.12. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. 
6.13. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
6.14. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
6.15. Таким чином, спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб`єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.
6.16. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
6.17. Згідно із частиною першою статті 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; організація землеустрою; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
6.18. З огляду на зазначений  перелік повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин, виключно до компетенції відповідної ради належить розпорядження землями територіальних громад, позаяк можливості делегування таких повноважень від органів місцевого самоврядування до їх виконавчих органів законом не передбачено.
6.19. Позивач звернувся до суду з позовом до Виконкому про визнання недійсним рішення № 474, яким: надано дозвіл Громадській організації встановити пам`ятний знак Симону Петлюрі на стику вулиці 15 Квітня - бульвару С. Петлюри за рахунок коштів підприємців міста; вирішено провести благоустрій території біля майбутнього пам`ятного знака (пам`ятника) з доріжками та фонтаном за рахунок коштів підприємців міста Тернополя. 
6.20. Приймаючи оспорюване рішення № 474, Виконкомкерувався статтею                       31 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), статтею 4 Закону України від 20 травня 1999 року № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» та спільним наказом Держбуду України та Мінкультури України від 30 листопада 2004 року № 231/806 «Про затвердження Порядку спорудження (створення) пам`ятників і монументів» (далі - Порядок № 231/806).
6.21. Відповідно до підпункту 1 пункту «а» частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: організація за рахунок власних коштів і на пайових засадах будівництва, реконструкції і ремонту об`єктів комунального господарства та соціально-культурного призначення, жилих будинків, шляхів місцевого значення, а також капітального та поточного ремонту вулиць і доріг населених пунктів та інших доріг, які є складовими автомобільних доріг державного значення (як співфінансування на договірних засадах) (власні (самоврядні) повноваження).
6.22. Указаним вище Порядком № 231/806, який є обов`язковим для виконання центральними та місцевими органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями при вирішенні питань організації, фінансування, проектування, виготовлення та встановлення пам`ятників (монументів), визначено вимоги щодо підготовки та внесення пропозицій стосовно спорудження (створення) пам`ятників (монументів) державного і місцевого значення, їх проектування, виготовлення та встановлення.
6.23. Підпунктом 2.1 пункту 2 Порядку № 231/806 визначено, що рішення про спорудження (створення) пам`ятників (монументів) місцевого значення приймаються місцевими органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування на підставі клопотання про спорудження (створення) пам`ятників (монументів) місцевого значення порушених перед місцевими органами виконавчої влади підприємствами, установами, організаціями та об`єднаннями громадян.
6.24. Враховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим висновок судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуване позивачем рішення № 474 Виконкомом прийняв під час здійснення ним владних управлінських функцій та відповідно до наданих йому законом повноважень.
6.25. Звертаючись з позовом про визнання недійсним рішення № 474, позивач указував на порушення цим рішенням його прав та інтересів як можливого орендаря спірної земельної ділянки, посилаючись при цьому на те, що роботи з встановлення пам`ятного знака здійснюватимуться на території, яка частково охоплює земельну ділянку, щодо якої йому надано дозвіл на розробку проекту землеустрою.
6.26. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що до юрисдикції господарських судів відноситься розгляд спорів у сфері земельних відносин. При цьому доводи особи про те, що вона вчинила всі необхідні дії для належного оформлення земельної ділянки, на яку накладається ділянка, де дозволено встановити пам`ятний знак та вирішено провести її благоустрій, не підтверджують виникнення між такою особою та Виконкомом, який не є органом розпорядження землею, господарських земельних відносин та спору про право, що виникає з таких відносин. Оспорюване рішення № 474 приймалось відповідачем під час здійснення ним владних управлінських функцій.
6.27. З урахуванням викладеного, виходячи з предмета спірних правовідносин, зважаючи на наявність у Виконкому у спірних правовідносинах ознак суб`єкта владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 КАС                 України, Велика Палата Верховного Суду зазначає про наявність у цьому спорі  ознак публічно-правового спору, розгляд якого відноситься до юрисдикції адміністративних судів.
6.28. Отже, з огляду на характер правовідносин у цій справі Велика Палата Верховного Суду вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку про необхідність розгляду цієї справи в порядку адміністративного судочинства.
6.29. Водночас Велика Палата Верховного Суду зазначає, що заява про зміну предмета позову та залучення до участі у справі як відповідача Громадської організації, як і подані з цього приводу заперечення, правомірно не розглядались судами з огляду на висновок про те, що спір щодо оскарження рішення № 474 не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства. Разом з тим позивач не позбавлений права на звернення з окремим позовом до відповідного суду господарської юрисдикції про зобов`язання Громадську організацію привести спірну земельну до попереднього стану шляхом знесення фундаменту пам`ятника.
7. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
7.1.  За змістом пункту 1 частини першої статті 175 і пункту 1 частини першої статті 231 ГПК України господарський суд відмовляє у відкритті провадження у справі, а відкрите провадження у справі підлягає закриттю, якщо спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства.
7.2. Отже, зважаючи на характер правовідносин у цій справі, Велика Палата Верховного Суду підсумовую, що суд першої інстанції, з яким погодився й суд апеляційної інстанції, дійшов обґрунтованих висновків про необхідність розгляду цієї справи в порядку адміністративного судочинства, а відтак правильно закрив провадження у справі № 921/655/17-г/4.
7.3. Відповідно до частини першої статті 309 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
7.4. За таких обставин касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення - без змін, оскільки їх ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права. 
Щодо судових витрат
7.5. З огляду на висновок Великої Палати Верховного Суду про залишення касаційної скарги без задоволення судові витрати, понесені у зв`язку зі сплатою судового збору за подання касаційної скарги, покладаються на скаржника.
Керуючись статтями 306, 308, 309, 314, 315, 317 ГПК України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Руна-Інкам» залишити без задоволення, апостанову Західного апеляційного господарського суду від 4 березня 2019 року та ухвалу Господарського суду Тернопільської області від 15 листопада 2018 року у справі № 921/655/17-г/4 - без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя	                                           В. С. Князєв	
Суддя-доповідач                         	                                      С. В. Бакуліна  	
Судді:                                       Н. О. Антонюк  	                                      Л. М. Лобойко	
                                                 Т. О. Анцупова 	                                      Н. П. Лященко	
                                                  В. В. Британчук	                                      О. Б. Прокопенко	
                                                  Ю. Л. Власов 	                                      В. В. Пророк	
                                                  М. І. Гриців	                                      Л. І. Рогач	
                                                  В. І. Данішевська	                                      О. М. Ситнік	
                                                  Ж. М. Єленіна 	                                      О. С. Ткачук	
                                                  О. С. Золотніков	                                      В. Ю. Уркевич	
                                                  О. Р. Кібенко