ПОСТАНОВА
Іменем України
22 січня 2020 року 
м. Київ
справа №638/11790/16-а, адміністративне провадження №К/9901/8509/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючий - Стародуб О.П., 
судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.,  
секретар судового засідання - Іванова Н.П.
за участі представників позивачів та відповідача  
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Харківської міської ради на постанову Дзержинського районного суду м. Харкова від 10.10.2017р. (суддя - Наумова С.М.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 18.12.2017р. (судді - Присяжнюк О.В., Русанова В.Б., Курило Л.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Харківської міської ради про визнання нечинним рішення,
в с т а н о в и в :
У липні 2016 року ОСОБА_3 (правонаступниками якої допущені судом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 ) звернулася до суду з позовом, в якому просила: 
визнати нечинним з дати постановлення рішення виконкому Харківської міської ради № 396 від 12.06.2013 р., яким затверджений акт від 07.06.2013 р. про визначення розміру збитків за фактичне використання фізичною особою - підприємцем ОСОБА_3 земельної ділянки без правовстановлюючих документів; 
визнати нечинними п. п. 5.1, 5.4, затвердженого рішенням відповідача від 24.06.2009 р. № 130/09, "Порядку визначення та відшкодування територіальній громаді в особі Харківської міської ради".
В обґрунтування позовних вимог посилалась на те, що відповідач як орган місцевого самоврядування не має повноважень на прийняття рішень, що регламентують порядок відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам, а тим більше не має повноважень встановлювати інший порядок відшкодування збитків, виходячи за межі, встановлені постановою Кабінету Міністрів України №284 від 19.04.1993р. «Про порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам».
Ухвалою Дзержинського районного суду м. Харкова від 13.10.2016р. провадження у справі в частині вимог про визнання нечинним з дати постановлення рішення виконкому Харківської міської ради № 396 від 12.06.2013 р., яким затверджений акт від 07.06.2013 р. про визначення розміру збитків за фактичне використання фізичною особою - підприємцем ОСОБА_3 земельної ділянки без правовстановлюючих документів - закрито, на підставі пункту 4 частини 1 статті 157 КАС України, оскільки є рішення, що набрало законної сили, з того самого спору і між тими самими сторонами. 
Провадження у справі в частині вимог про визнання нечинними п.п. 5.1, 5.4, затвердженого рішенням Харківської міської ради від 24.06.2009 р. № 130/09, "Порядку визначення та відшкодування територіальній громаді в особі Харківської міської ради" залишено без розгляду, оскільки позов було подано з пропуском строку, встановленого статтею 99 КАС України.
Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 22.11.2016р. апеляційну скаргу задоволено частково. Рішення суду першої інстанції в частині залишення без розгляду скасовано та в цій частині направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
Постановою Дзержинського районного суду м. Харкова від 10.10.2017 р., залишеною без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 18.12.2017р., позов задоволено частково.
Визнано нечинним п. 5.4. затвердженого рішення Харківською міською радою від 24.06.2009 р. № 130/09, "Порядку визначення та відшкодування територіальній громаді в особі Харківської міської ради".
В іншій частині позову відмовлено.
З ухваленими у справі рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій не погодився відповідач, подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову повністю.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що Харківська міська рада має повноваження вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень щодо регулювання земельних відносин. Отже, порядок № 130/09 прийнятий у відповідності до вимог в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.  
Ухвалою Верховного Суду від 01.03.2018р. відкрито провадження за касаційною скаргою Харківської міської ради на постанову Дзержинського районного суду м. Харкова від 10.10.2017р. та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 18.12.2017р.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін. 
Після відкриття касаційного провадження на адресу суду від ОСОБА_1 та ОСОБА_2 надійшли заяви про заміну позивача у справі правонаступниками у зв`язку зі смертю позивача. 
Відповідно до свідоцтва про смерть серія НОМЕР_1 ОСОБА_3 померла ІНФОРМАЦІЯ_1 
Ухвалою судового засідання від 22.01.2020р. ОСОБА_1 та ОСОБА_2 допущено до участі в справі як правонаступників. 
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи в межах доводів касаційної скарги правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню виходячи з наступного.  
В ході розгляду справи по суті судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням 17 сесії Харківської міської ради 5 скликання від 25.12.2007 р. №292/07 позивачу надана в оренду земельна ділянка по АДРЕСА_1 загальною площею 1,1841 га для експлуатації та обслуговування нежитлових приміщень, якою позивачка користувалась без оформлення документів, що посвідчують право на земельну ділянку.
Рішенням Харківської міської ради № 130/09 від 24.06.2009 р. затверджено Порядок визначення та відшкодування Харківській міській раді збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання     земельних ділянок з порушенням законодавства про плату за землю (в подальшому Порядок № 130/09). Рішенням Харківської ради № 396 від 12.06.2013 р. внесено зміни до цього рішення.
Пунктом 5.1 Порядку № 130/09 (із     змінами) передбачено, що у разі використання земельної ділянки без документів, що підтверджують право користування, збитки визначаються за фактичний період користування земельною ділянкою.
Відповідно до п. 5.4. Порядку № 130/09 (із змінами), відшкодування збитків проводиться за період використання землі з порушенням земельного законодавства у розмірі орендної плати за землю, яку власник землі (міська рада) міг би отримати при належному виконанні (дотриманні) землекористувачем вимог земельного законодавства. 
Збитки визначаються за ставками орендної плати, які діяли на момент виникнення таких збитків із застосування коефіцієнтів, які дорівнюють подвійній обліковій ставці Національного банку України на початок кожного звітного року, встановленої згідно рішень Харківської міської ради. 
Судами встановлено, ОСОБА_3 використовувала земельну ділянку, площею 1,1841 га по АДРЕСА_1 для експлуатації та обслуговування нежитлових будівель.
Згідно з інформаційною довідкою з реєстру права власності на нерухоме майно від 29.05.2013 року за № 4065883 право власності на нежитлові будівлі літ`А-1», загальною площею 456,4 кв.м., літ «В-1», загальною площею 460,1 кв.м. по АДРЕСА_1 зареєстровано з 14.06.2006 року за фізичною особою - підприємцем ОСОБА_3 на підставі договору купівлі - продажу від 28.03.2006 року. Право власності на нежитлову будівлю літ «Г-1» загальною площею 821,1 кв.м. по АДРЕСА_1 зареєстровано з 14.06.2006 року за ФОП ОСОБА_3 на підставі договору купівлі- продажу від 04. 04.2000 р.
ОСОБА_3 надано в оренду земельну ділянку по вулиці Сидоренківській 2 загальною площею 1,1841 га для експлуатації та обслуговування вищевказаних нежитлових приміщень. Договір оренди між сторонами не був укладений. 
Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що п. 5.4 затвердженого рішенням відповідача від 24.09.2009 р № 130/09 «Порядку визначення та відшкодування територіальній громаді в особі Харківської міської ради» суперечить Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 року № 284. 
Суди виходили з того, що Порядок, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 року № 284 не відносить до неодержаного доходу орендну плату, яку міг отримати відповідач при своєчасному укладенні договору оренди з позивачем.
Доводи відповідача, що п. 5.4 Порядку № 130/09 відповідає вимогам Земельного кодексу України та Порядку № 284, так як в ньому узагальнено та деталізовано види і період використання землі із порушенням вимог чинного законодавства, завдані збитки та їх розмір, що не передбачені Порядком № 284, суди визнали безпідставними, оскільки чинним законодавством не надано право органам місцевого самоврядування збільшувати обсяг дії актів Кабінету Міністрів України. 
З такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій колегія суддів погоджується і вважає, що вони відповідають нормам матеріального та процесуального права і фактичним обставинам справи, а мотиви та доводи наведені в касаційній скарзі, висновки судів не спростовують і є безпідставними з наступних мотивів та передбачених законом підстав. 
Так, відповідно до статті 156 Земельного кодексу України, власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні внаслідок: а) вилучення (викупу) сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників для потреб, не пов`язаних із сільськогосподарським і лісогосподарським виробництвом; б) тимчасового зайняття сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників для інших видів використання; в) встановлення обмежень щодо використання земельних ділянок; г) погіршення якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників; ґ) приведення сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників у непридатний для використання стан; д) неодержання доходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки.
Частиною 3 статті 157 Земельного кодексу України передбачено, що Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 284 від 19.04.1993 р. (далі - Порядок № 284).
Відповідно до примітки до пункту 3 цієї постанови неодержаний доход - це доход, який міг би одержати власник землі, землекористувач, у тому числі орендар, із земельної ділянки і який він не одержав внаслідок її вилучення (викупу) або тимчасового зайняття, обмеження прав, погіршення якості землі або приведення її у непридатність для використання за цільовим призначенням у результаті негативного впливу, спричиненого діяльністю підприємств, установ, організацій та громадян.
Отже, чинним на час виникнення спірних правовідносин законодавством було передбачено виключний перелік підстав для відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, в т.ч. у вигляді неодержаного доходу, до якого неодержана орендна плата віднесена не була.
Крім того, зміст пункту 5.4 свідчить, що можливість відшкодування збитків у розмірі орендної плати відповідач фактично пов`язав з порушенням земельного законодавства. 
Статтею 211 ЗК України передбачено, що за порушення земельного законодавства настає цивільна, адміністративна або кримінальна відповідальність, а також визначено, за які саме порушення земельного законодавства настає така відповідальність.
Частиною другою цієї статті передбачено, що законом може бути встановлено відповідальність і за інші порушення земельного законодавства.
Таким чином, виключно законом може бути встановлено відповідальність за порушення земельного законодавства.
Передбачивши оскаржуваним рішенням підставу для відшкодування збитків у вигляді неотриманої орендної плати за користування земельною ділянкою з порушенням вимог земельного законодавства відповідач фактично розширив передбачені законом підстави для відповідальності за порушення земельного законодавства, цим самим вийшовши за межі наданих законом повноважень.
Відповідно до частини 1, 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування", рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновками судів щодо протиправності оскаржуваного рішення та вважає обгрунтованим рішення в частині задоволення позовних вимог.
Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Таким чином, оскільки при ухваленні судових рішень суди першої та апеляційної інстанцій правильно застосували норми матеріального права, порушень норм процесуального права не допустили, тому суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Керуючись статтями 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Харківської міської ради залишити без задоволення, а постанову Дзержинського районного суду м. Харкова від 10.10.2017р. та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 18.12.2017р.  -  без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. 

Судді:          
                                                                      
О.П. Стародуб          

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук