ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И
19 лютого 2020 року
м. Київ
Справа № 813/203/18
Провадження № 11-1013апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г., 
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 813/203/18 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Інститут геоінформаційних систем» до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, третя особа - Львівська обласна рада, про визнання протиправним та скасування висновку, зобов`язання вчинити дії 
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Інститут геоінформаційних систем» на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2018 року (у складі колегії суддів Попка Я. С., Онишкевича Т. В., Сеника О. Ю.), 
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. У січні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Інститут геоінформаційних систем» (далі - ТОВ «Інститут геоінформаційних систем») звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати висновок державної експертизи землевпорядної документації (далі - державна експертиза) від 13 вересня 2017 року № 1427-17, наданий Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр);
- зобов`язати Держгеокадастр провести повторну державну експертизу проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для збереження та використання земель Національного природного парку «Північне Поділля» (далі - НПП «Північне Поділля») на території Білокамінської, Великовільшанської, Колтівської, Підлипецької, Руда-Колтівської сільських рад Золочівського району Львівської області з урахуванням висновків суду.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що ТОВ «Інститут геоінформаційних систем» були дотримані вимоги законодавства при розробці проекту землеустрою на замовлення НПП «Північне Поділля», а порушення, вказані відповідачем в оскаржуваному висновку державної експертизи, є безпідставними. 
Позивач вважає, що у відповідача не було правових підстав для надання негативного висновку державної експертизи проекту землеустрою.
3. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 05 червня 2018 року відмовив ТОВ «Інститут геоінформаційних систем» у задоволенні позовних вимог.
4. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 27 листопада 2018 року рішення Львівського окружного адміністративного суду від 05 червня 2018 року скасував, а провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки таку справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
5. Не погодившись із таким судовим рішенням, ТОВ «Інститут геоінформаційних систем» звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права при визначенні підсудності спору, просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від  27 листопада 2018 року та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
6. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 14 лютого 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.
7. 07 березня 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від Львівської обласної ради надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому остання просить скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
8. 02 квітня 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу від Держгеокадастру, у якому відповідач просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
9. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 13 вересня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України у зв`язку з тим, що позивач оскаржує рішення суду апеляційної інстанції з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
10. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 30 вересня 2019 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження.
Фактичні обставини
11. Суди попередніх інстанцій установили, що ТОВ «Інститут геоінформаційних систем» на замовлення НПП «Північне Поділля» розроблено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок для збереження та використання земель НПП «Північне Поділля» на території Білокамінської, Великовільшаницької, Колтівської, Підлипецької, Руда-Колтівської сільських рад Золочівського району Львівської області.
12. 16 серпня 2017 року ТОВ «Інститут геоінформаційних систем» подано клопотання № 22/17 з додатками до Держгеокадастру про проведення обов`язкової первинної державної експертизи проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для збереження та використання земель НПП «Північне Поділля» на території Білокамінської, Великовільшаницької, Колтівської, Підлипецької, Руда-Колтівської сільських рад Золочівського району Львівської області.
13. 13 вересня 2017 року Держгеокадастром надано висновок державної експертизи за № 1427-17, згідно з яким зазначений проект землеустрою не відповідає вимогам законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється негативно та не погоджується. Зокрема у пункті 10 цього висновку «Зауваження та пропозиції до землевпорядної документації» зазначено, що проект розроблено з порушенням статті 122 Земельного кодексу України, а саме: відсутній дозвіл на розробку проекту землеустрою, а також відсутні правовстановлюючі документи на Золочівське дочірнє лісогосподарське підприємство «Галсільліс».
14. 27 жовтня 2017 року ТОВ «Інститут геоінформаційних систем» звернулося до Держгеокадастру з клопотанням за № 31/17 про спростування висновку державної експертизи від 13 вересня 2017 року № 1427-17.
15. Листом від 17 листопада 2017 року № 28-28-0.23-17897/2-17 Держгеокадастр проінформовав позивача про відсутність підстав для спростування зазначеного висновку. Також позивачу роз`яснено право судового оскарження висновку.
16. Вважаючи висновок державної експертизи від 13 вересня 2017 року № 1427-17 протиправним, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Оцінка судів першої та апеляційної інстанцій
17. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що проект землеустрою, який подавався відповідачу для проведення експертизи, не містить дозволу на його розроблення, наданого відповідними сільськими радами. До матеріалів справи не надано доказів того, що вказані земельні ділянки є землями спільної власності територіальних громад, також інших доказів, які б підтверджували погодження відведення відповідних земельних ділянок, визначених у рішенні Львівської обласної ради, відповідними сільськими радами.
18. Водночас суд першої інстанції визнав безпідставними зауваження Держгеокадастру, викладені в пункті 10 висновку державної експертизи, щодо відсутності в проекті землеустрою правовстановлюючих документів на Золочівське дочірнє лісогосподарське підприємство «Галсільліс».
19. Однак, оцінюючи вказаний висновок державної експертизи в цілому, суд не знайшов підстав для його скасування та необхідності зобов`язання відповідача провести повторну експертизу проекту землеустрою. 
20. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження в адміністративній справі, Восьмий апеляційний адміністративний суд виходив з того, що оскаржуваний висновок державної експертизи є результатом практичної діяльності фахівців з визначених питань та не є рішенням, актом державного чи іншого органу, у зв`язку із чим цей спір не містить ознак публічно-правового та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
21. При цьому суд апеляційної інстанції зауважив, що первинний висновок державної експертизи взагалі не підлягає оскарженню в судовому порядку в будь-якому судочинстві. Право заінтересованих осіб на звернення до суду з позовом про скасування висновків державної експертизи може бути реалізоване лише у разі відмови центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи або незгоди з висновками повторної експертизи. І лише за таких умов у випадку подання позивачем позову до суду зазначений правовий спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
22. У касаційній скарзі скаржник зазначає про безпідставність висновку суду апеляційної інстанції про те, що первинний висновок державної експертизи взагалі не підлягає судовому оскарженню (у будь-якому судочинстві), оскільки ТОВ «Інститут геоінформаційних систем» у встановленому законом порядку подавало клопотання про спростування висновку державної експертизи, що вказує на вчинення всіх можливих дій для врегулювання спору в позасудовому порядку.
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
23. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи щодо порушення судом апеляційної інстанції правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.
24. Правові, організаційні і фінансові основи здійснення державної експертизи землевпорядної документації та порядок її проведення визначає Закон України від 17 червня 2004 року № 1808-IV «Про державну експертизу землевпорядної документації» (далі - Закон № 1808-IV).
25. Згідно зі статтею 1 Закону № 1808-IV державна експертиза землевпорядної документації - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об`єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об`єктів експертизи.
26. Об`єктами державної експертизи є документація із землеустрою та документація з оцінки земель, види яких визначені законом, а також матеріали і документація державного земельного кадастру (стаття 6 Закону № 1808-IV).
27. Суб`єктами державної експертизи є замовники та виконавці (частина перша статті 7 Закону № 1808-IV).
28. Відповідно до частини третьої статті 7 Закону № 1808-IV виконавцями державної експертизи є експерти, які працюють у складі спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері державної експертизи і мають високу кваліфікацію та спеціальні знання, а також висококваліфіковані спеціалісти або наукові працівники, які залучаються цими органами до її проведення відповідно до закону.
29. Підпунктом 49 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, та підпунктом 28 пункту 4 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333, Держгеокадастр та його територіальні органи проводять в установленому законодавством порядку державну експертизу програм і проектів з питань землеустрою.
30. Відповідно до статті 32 Закону № 1808-IV державна експертиза проводиться шляхом розгляду документації та матеріалів, а за необхідності - шляхом проведення обстежень у натурі (на місцевості).
При проведенні державної експертизи досліджуються, перевіряються, аналізуються та оцінюються:
питання дотримання вимог законодавства та встановлених стандартів, норм і правил при прийнятті проектних рішень;
відповідність передбачених документацією і матеріалами заходів завданням на проектування, вимогам раціонального використання та охорони земель, а також дотриманню законних прав та інтересів власників земельних ділянок та землекористувачів, держави і суспільства;
еколого-економічна ефективність проектних рішень щодо запобігання їх негативному впливу на стан земельних ресурсів, суміжні земельні ділянки, ландшафт.
31. Аналіз указаних правових норм свідчить про те, що проведення державної експертизи проекту землевпорядної документації є компетенцією Держгеокадастру та його територіальних органів; предметом експертизи є відповідність землевпорядної документації визначеним вимогам законодавства, стандартам, нормам та правилам.
32. Згідно з положеннями частин першої та другої статті 35 Закону № 1808-IV результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи. Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об`єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.
33. Об`єкт державної експертизи, який не відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується. Негативна оцінка об`єкта державної експертизи повинна бути всебічно обґрунтована відповідно до вимог законодавства, встановлених стандартів, норм і правил (частина 7 статті 35 Закону № 1808-IV).
34. Суд першої інстанції встановив, що відповідачем під час проведення експертизи проекту землеустрою виявлено два недоліки поданого на експертизу проекту.
35. Разом з тим для оскарження (спростування) висновку державної експертизи проекту землевпорядної документації законодавством визначено певну процедуру.
36. Статтею 37 Закону № 1808-IV встановлено, що замовники або розробники об`єктів державної експертизи, заінтересовані у спростуванні висновків державної експертизи або їх окремих положень, подають обґрунтоване клопотання (заяву) про це до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у місячний термін з дня отримання клопотання (заяви) розглядає його і за наявності підстав призначає проведення повторної державної експертизи.
У разі спростування висновків державної експертизи, яку проводив центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, до проведення повторної державної експертизи залучаються незалежні експерти.
У разі відмови в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи або незгоди з висновками повторної державної експертизи замовники або розробники об`єктів державної експертизи мають право звернутися до суду.
Висновки державної експертизи можуть бути скасовані органом, який їх видав, у разі виявлення обставин, що могли вплинути на об`єктивність оцінки висновку.
Позитивні висновки повторної державної експертизи є підставою для прийняття відповідним органом рішення або реалізації заходів, передбачених об`єктами державної експертизи, крім випадків оскарження їх у судовому порядку.
37. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що заінтересовані особи, не згодні з висновком експертизи, повинні подати обґрунтоване клопотання до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, який відповідно до Закону № 1808-IV уповноважений розглядати такі клопотання.
38. Заінтересовані особи мають право на звернення до суду з позовом про скасування висновків державної експертизи лише в разі відмови центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи чи окремих їх положень або незгоди з висновками повторної експертизи.
39. Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що позивач, не погодившись із висновком державної експертизи від 13 вересня 2017 року № 1427-17, звернувся до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (Держгеокадастр), з клопотанням щодо спростування цього висновку.
40. Листом Держгеокадастру від 17 листопада 2017 року № 28-28-0.23-17897/2-17 ТОВ «Інститут геоінформаційних систем» повідомлено, що відповідач не вбачає підстав для спростування оскаржуваного висновку, та роз`яснено позивачу про його право звернення до суду. 
41. За викладених обставин, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що позивач дотримався процедури передбаченої статтею 37 Закону № 1808-IV, шляхом звернення з клопотанням про спростування висновку державної експертизи, яке відповідач розглянув та відмовив у спростуванні висновку. Отже, у позивача виникло право звернення до суду з цим позовом.
42. Таким чином, висновки суду апеляційної інстанції про те, що цей спір не містить ознак публічно-правового та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, є помилковими.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
43. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.
44. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
45. За таких обставин постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2018 року підлягає скасуванню, а справа - передачі до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
46. Щодо наведеної у касаційній скарзі ТОВ «Інститут геоінформаційних систем» вимоги про ухвалення нового рішення про задоволення позову, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що вони не підлягають задоволенню, оскільки прийняття відповідного рішення можливе лише в разі апеляційного перегляду рішення суду першої інстанції по суті, який у цій справі не відбувся у зв`язку із закриттям провадження у справі з процесуальних підстав.
Висновки щодо розподілу судових витрат
47. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
48. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 243, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Інститут геоінформаційних систем» задовольнити частково.
2. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2018 року скасувати, а справу направити до цього ж суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                       Т. О. Анцупова
Судді:                                    Н. О. Антонюк                                                         В. С. Князєв    
                               С. В. Бакуліна                                                          Л. М. Лобойко    
                               В. В. Британчук                                                       Н. П. Лященко
                               М. І. Гриців                                                              О. Б. Прокопенко
                               Д. А. Гудима                                                            В. В. Пророк
                               В. І. Данішевська                                                   Л. І. Рогач
                               Ж. М. Єленіна                                                        О. М. Ситнік
                               О. С. Золотніков                                                     В. Ю. Уркевич
                               О. Р. Кібенко                                                          О. Г. Яновська