ПОСТАНОВА
Іменем України

31 січня 2020 року 
Київ

справа №820/5986/17
адміністративне провадження №К/9901/52127/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Губської О.А., 

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №820/5986/17

за позовом виконавчого комітету Первомайської міської ради Харківської області до Головного управління Держпраці у Харківській області про скасування наказу,

за касаційною скаргою Первомайської міської ради Харківської області рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2018 року (прийняте судом у складі головуючого судді - Зоркіної Ю.В.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді- Кононенко З.О., суддів: Донець Л.О., Бондара В.О.),

ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У листопаді 2017 року виконавчий комітет Первомайської міської ради Харківської області (далі - позивач, Виконавчий комітет) звернувся до суду із позовом до Головного управління Держпраці у Харківській області (далі - відповідач, ГУ Держпраці у Харківській області), в якому просив визнати незаконним та скасувати наказ ГУ Держпраці у Харківській області від 30 жовтня 2017 року № 01.01-07/1425 «Про проведення заходу державного нагляду (контролю)».
1.1.          Виконавчий комітет позовні вимоги обґрунтовував тим, що оскаржуваний наказ є безпідставним, винесений всупереч діючого законодавства України.

Короткий зміст рішення суду І інстанції
2.          Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2018 року в задоволенні позовних вимог відмовлено. Суд першої інстанції дійшов висновку, що спірний наказ за формою та змістом відповідає вимогам, передбаченим статтею 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Окрім того, суд зазначив, що винесення оскаржуваного наказу направлено на встановлення наявності/відсутності порушення вимог трудового законодавства шляхом проведення перевірки обставин, викладених у повідомленні правоохоронного органу, порушень прав позивача при організації якої судом не встановлено.

Короткий змість рішення суду апеляційної інстанції
3.          Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року рішення суду першої інстанції залишено без змін.
4.          Суд апеляційної інстанції зазначив, що в обсязі встановлених у цій справі фактичних обставин, зважаючи на їх зміст та юридичну природу, оскаржуваний наказ ГУ Держпраці у Харківській області від 30 жовтня 2017 року № 01.01-07/1425 не зачіпає конкретних прав виконавчого комітету Первомайської міської ради Харківської області.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та заперечень 
5.          Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Виконавчий комітет звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просив скасувати оскаржувані судові рішення, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
6.          На думку позивача, суди не дослідили належним чином усі докази, зокрема, лист Служби безпеки України від 27 жовтня 2017 року №7/8-17214, що став підставою для винесення оскаржуваного наказу. Позивач у скарзі наголосив, що Служба безпеки України направила звернення до ГУ Держпраці у Харківській області з проханням провести перевірку порушень чинного законодавства з боку державного реєстратора , яка працює у виконавчому комітеті Первомайської міської ради. Однак, відповідач видав наказ на перевірку відразу двох самостійних об`єктів - Первомайської міської ради Харківської області та виконавчого комітету Первомайської міської ради Харківської області.
7.          Також представник позивача вказав, що судами попередніх інстанцій не досліджено направлення на перевірку № 01.01-94/02/2879 від 07 листопада 2017 року. На думку позивача, питання перевірки, охоплені направленням на перевірку є ширшими ніж ті, які вказані у листі Служби безпеки України.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8.          Управління Служби безпеки України листом від 27 жовтня 2017 року №70/8-17214 повідомило заступника начальника ГУ Держпраці у Харківській області, що управлінням СБ України в Харківській області отримана інформація щодо можливих фактів порушення чинного законодавства з боку державного реєстратора відділу державної реєстрації виконавчого комітету Первомайської міської ради ОСОБА_1, оскільки остання, перебуваючи в офіційній відпустці, здійснила реєстрацію документів на використання земельних ділянок. На підставі викладеного, СБ України просила перевірити можливі факти порушення чинного законодавства з боку ОСОБА_1 та прийняти рішення відповідно до вимог чинного законодавства.
9.          На виконання вказаного листа Управління Служби безпеки України в Харківській області відповідачем видано наказ № 01.01-07/1425 від 30 жовтня 2017 року про проведення заходу державного нагляду (контролю). Відповідно до наказу заступнику начальника управління з питань праці ГУ Держпраці у Харківській області необхідно здійснити захід державного нагляду (контролю) у формі інспекційного відвідування на предмет додержання законодавства про працю у Первомайській міській раді та у виконавчому комітеті Первомайської міської ради.
10.          На виконання вказаного наказу фахівцем відповідача на підставі направлення №01.01-94/02/2879 від 07 листопада 2017 року здійснено вихід на перевірку.
11.          Не погоджуючись із наказом ГУ Держпраці у Харківській області                       №01.01-07/1425 від 30 жовтня 2017 року, позивач оскаржив його в касаційному порядку.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
12.          Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-ІV                (далі - Закон №877-ІV; в редакції на момент прийняття оскаржуваного наказу).
13.          Відповідно до частини четвертої статті 2 Закону №877-1V заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
14.           Згідно з частиною п`ятою статті 2 Закону № 877 зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
15.          Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року №96 (далі - Положення) передбачено, що Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику, крім іншого, з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.
16.          Відповідно до пункту 7 Положення Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
17.          Згідно з Положенням про Головне управління Держпраці у Харківській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань праці від 22 червня 2017 року №75 (далі - Положення №75; діяло на момент виникнення спірних правовідносин), Головне управління Держпраці у Харківській області є територіальним органом Державної служби України з питань праці, що їй підпорядковується.
18.          Відповідно до підпункту 5 пункту 4 Положення №75 Головне управління Держпраці у Харківській області здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю.
19.          Частиною першою статті 259 Кодексу законів про працю України передбачено, що державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
20.          На момент виникнення спірних відносин порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю затверджено постановою   Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295 «Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Порядок № 295).
21.          Відповідно до пункту 2 Порядку № 295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюються у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.
22.          Приписами підпункту 4 пункту 5 Порядку №295 передбачено, що інспекційні відвідування проводяться, зокрема, за повідомленням правоохоронних органів про порушення законодавства про працю.
23.          Відповідно до частин першої, другої статті 7 Закону №877 встановлено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, імя та по батькові і засвідчується печаткою.
25          Відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень регулює Закон України від 1 липня 2004 року N1952-IV   «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон N1952-IV; в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин).
26          Пунктом 1 частини першої статті 2 Закону N1952-IV передбачено, що державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень - це офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
27          Пунктом 2 частини першої статті 6 Закону N1952-IV встановлено, що суб`єктами державної реєстрації прав є виконавчі органи сільських, селищних та міських рад, Київська, Севастопольська міські, районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
28          Частинами першою - третьою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
29.          Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
30.          Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
31.          Частиною другою статті 2 КАС України встановлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
32.          Предметом оскарження в даній справі є наказ ГУ Держпраці у Харківській області від 30 жовтня 2017 року № 01.01-07/1425 «Про проведення заходу державного нагляду (контролю ) у формі інспекційного відвідування на предмет додержання законодавства про працю.
33.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для проведення такого інспекційного відвідування став лист Управління Служби безпеки України в Харківській області, з якого вбачається наявність у правоохоронного органу сумніву у дотриманні трудового законодавства позивачем, сформованого на підставі наявної у розпорядженні правоохоронного органу інформації стосовно працівника установи позивача.
34.          Враховуючи, що Порядком №295 передбачено підставу проведення інспекційного відвідування повідомленням правоохоронних органів про порушення законодавства про працю, колегія суддів Верховного Суду вважає необґрунтованими доводи позивача, викладені у касаційній скарзі щодо безпідставності прийняття оскаржуваного наказу.
35.          Також необхідно зазначити, що Управлінням Служби безпеки України в Харківській області було повідомлено відповідача про можливі факти порушення державного реєстратора відділу державної реєстрації виконавчого комітету Первомайської міської ради. В даному випадку суб`єктом державної реєстрації, відповідно до пункту 2 частини першої статті 6 Закону N1952-IV, є саме виконавчий комітет Первомайської міської ради, саме тому спірним наказом була призначена перевірка саме Виконавчого комітету та Первомайської міської ради.
36.          Отже, Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що за формую і змістом наказ ГУ Держпраці у Харківській області від 30 жовтня 2017 року № 01.01-07/1425 «Про проведення заходу державного нагляду (контролю) відповідає вимогам Закону № 877 та Порядку №295. У свою чергу, колегія суддів наголошує, що спірний наказ прийнято на реалізацію повноважень ГУ Держпраці у Харківській області за для встановлення наявності/відсутності порушень вимог трудового законодавства, а тому він не несе для позивача жодних правових наслідків та, враховуючи його відповідність вимогам чинного законодавства, не порушує права позивача.
37.          Окрім того, Верховний Суд також погоджується із висновком судів першої та апеляційної інстанцій щодо відсутності підстав для надання правової оцінки направленню на проведення ревізійного заходу №01.01-94/02/2879 від 07 листопада 2017 року, оскільки це не входить до предмету оскарження.
38.          Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень.
39.          Згідно зі статтею 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
40.          З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій прийняті законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

СУДОВІ ВИТРАТИ
41.          З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, передбачених статтями 139, 140 КАС України, судові витрати розподілу не підлягають.
42.          Керуючись статтями 341, 343, 349, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд 

ПОСТАНОВИВ:

1.          Касаційну скаргу виконавчого комітету Первомайської міської ради Харківської області залишити без задоволення.
2.          Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року - залишити без змін.
3.          Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

____________
____________
____________
О. В. Калашнікова
М.В. Білак
О.А. Губська
Судді Верховного Суду