П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

15 січня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 522/8130/19	
Головуючий в 1 інстанції: Шенцева О.П.
                                                                                          Дата і місце ухвалення 04.12.2019 р., м. Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді     Бойка А.В.,
                         суддів:  Федусика А.Г.,
                                        Шевчук О.А.,
    за участю секретаря -      Шепель О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Приморського районного суду м.Одеси від 04 грудня 2019 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу Зайцевої Тетяни Олегівни, за участю третьої особи Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу Державної екологічної інспекції України про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення, -

В С Т А Н О В И В:
14.05.2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом до Державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу Зайцевої Тетяни Олегівни, за участю третьої особи Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу Державної екологічної інспекції України про скасування постанови по справі про адміністративне правопорушення № 000199 від 06.05.2019 року, якою його притягнуто до відповідальності за ст. 1885 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у розмірі 765 грн.
Рішенням Приморського районного суду м. Одеси від 04.12.2019 року у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій посилався на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, що призвело до неправильного вирішення справи.
В поданій апеляційній скарзі апелянт зазначив, що у його діях відсутній склад адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена ст. 1885 КУпАП, а тому дії відповідача по накладенню на нього адміністративного стягнення суперечать Конституції України і є протиправними.
Позивач вважає, що в даному випадку були відсутні правові підстави для допуску посадових осіб Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу Державної екологічної інспекції України до проведення планової перевірки дотримання ТОВ "Бруклін-Київ" вимог природоохоронного законодавства, з огляду на відсутність належним чином затвердженої уніфікованої форми акту, яка б містила перелік питань в залежності від ступеню ризику.
Апелянт вважає, що судом першої інстанції були проігноровані норми матеріального права, які безпосередньо регулюють спірні правовідносини, що свідчить про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права. На думку апелянта  відповідач не довів правомірність винесеної ним постанови по справі про адміністративне правопорушення, що є підставою для задоволення позовних вимог.
У зв`язку з вказаним апелянт  просить скасувати судове рішення суду першої інстанції та прийняти нове про задоволення позовних  вимог ОСОБА_1 
10.01.2019 року апелянтом подано до П`ятого апеляційного адміністративного суду додаткові пояснення, в яких він посилався на неправильне та не повне встановлення судом першої інстанції обставин у справі, зокрема, помилкове визначення судом виду та підстав проведення перевірки, у допуску до якої ТОВ "Бруклін-Київ" було відмовлено, також посилався  на не дослідження доказів, наведених позивачем.
Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними в ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає наступне:
Судом першої інстанції встановлено, що 02.05.2019 року Державною екологічною інспекцією Кримсько-Чорноморського округу було видано наказ та направлення №000098 на проведення планової перевірки  ТОВ "Бруклін-Київ" у період з 06.05.2019 року по 17.05.2019 року.
Однак, під час виходу державних інспекторів Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу на проведення перевірки, посадовими особами ТОВ "Бруклін-Київ" не було допущено їх до проведення планової перевірки, у зв`язку з чим на директора ОСОБА_1 складено протокол про адміністративне правопорушення № 000524 від 06.05.2019 року.
В протоколі встановлено, що недопуск, в даному випадку, державних інспекторів Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу до  проведення перевірки є  порушенням ч. 1 ст. 202 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", ст. 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
За наслідками розгляду справи про адміністративне правопорушення, державним інспектором Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу Зайцевою Т.Т. винесено постанову по справі про адміністративне правопорушення, якою директора ТОВ "Бруклін-Київ" ОСОБА_1 притягнуто до відповідальності за ст. 1885 КУпАП та накладено на нього адміністративне стягнення у розмірі 765 грн.
Не погоджуючись з прийнятою відповідачем постановою, ОСОБА_1 оскаржив її до суду першої інстанції.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що недопущення директором ТОВ «Бруклін Київ» інспекторів Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу на законних підставах провести перевірку виконання вимог припису є порушенням Закону в частині обов`язку допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), який передбачений ст.11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", та в частині перешкоджання виконання наданих органу державного нагляду (контролю) повноважень, які в даному випадку передбачені ст.20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища". З огляду на зазначене суд першої інстанції дійшов висновку про обґрунтованість та правомірність винесеної відносно позивача постанови по справі про адміністративне правопорушення.
Розглянувши матеріали справи, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне:
Відповідно до статті 35 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» (далі - Закон № 1264-XII), державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. 
Згідно ст. 20-2 Закону № 1264-XII, до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить: організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства: про екологічну та радіаційну безпеку, про оцінку впливу на довкілля; про використання та охорону земель; про охорону і раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів; про охорону атмосферного повітря; про охорону, захист, використання та відтворення лісів; про охорону, утримання і використання зелених насаджень; про використання, охорону і відтворення рослинного світу; про охорону, раціональне використання та відтворення тваринного світу; щодо дотримання правил створення, поповнення, зберігання, використання та державного обліку зоологічних, ботанічних колекцій і торгівлі ними; під час ведення мисливського господарства та здійснення полювання;про збереження об`єктів рослинного та тваринного світу, занесених до Червоної та Зеленої книг України, формування, збереження і використання екологічної мережі; про природно-заповідний фонд; про охорону, використання і відтворення риби та інших водних живих ресурсів; у сфері хімічних джерел струму в частині забезпечення екологічної безпеки виробництва хімічних джерел струму та утилізації відпрацьованих хімічних джерел струму, ведення обліку обсягів накопичення відпрацьованих хімічних джерел струму та передачі їх на утилізацію; щодо дотримання вимог реєстрації в суднових документах операцій із шкідливими речовинами та сумішами; про поводження з відходами; щодо наявності дозволів, лімітів та квот на спеціальне використання природних ресурсів, дотримання їх умов; про біологічну та генетичну безпеку щодо біологічних об`єктів природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів у відкритій системі.
Згідно із статтею 1885 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), невиконання законних розпоряджень чи приписів, інших законних вимог посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів, ненадання їм необхідної інформації або надання неправдивої інформації, вчинення інших перешкод для виконання покладених на них обов`язків - тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від дев`яти до п`ятнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від п`ятнадцяти до сорока п`яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, іншого суб`єкта при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Згідно із статтею 242-1 КУпАП центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, розглядає справи про адміністративні  правопорушення, передбачені статтями 47-50, 52-53-1, 53-3-54, 59-77-1, статтею 78 (крім порушень санітарних норм), статтями 78-1- 79, статтями 80-83 (крім порушень санітарних норм), частинами першою і третьою статті 85, статтями 86-1, 87, статтею 89 (щодо диких тварин), статтею 90-1 (крім  порушень санітарних норм), статтями  91-1- 91-4, статтею 95 (крім порушень санітарних норм та норм ядерної безпеки), статтею 153, статтею 167 (щодо реалізації нафтопродуктів, екологічні показники яких не відповідають вимогам стандартів, норм та правил) і статтею 1885 цього Кодексу.
Від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право Головний державний інспектор України з охорони навколишнього природного середовища та його заступники, старші державні інспектори України з охорони навколишнього природного середовища, державні інспектори України з охорони навколишнього природного середовища, головні державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища Автономної  Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та їх заступники, головні державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища Чорного і Азовського морів та їх заступники, старші державні інспектори з охорони  навколишнього природного середовища, державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища відповідних територій.
Пунктом 71 частини другої статті 255 КУпАП передбачено, що у справах про адміністративні правопорушення, розгляд яких віднесено до відання органів, зазначених у статтях 222-24420 цього Кодексу протоколи про правопорушення мають право складати уповноважені на те посадові особи цих органів. 
На час виникнення спірних відносин, відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію України (Держекоінспекція), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 р. № 275, центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів є Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція), яка здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи (п.п. 1, 7 Положення).
Відповідно до покладених на неї завдань, Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням, зокрема, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства щодо охорони навколишнього природного середовища.
Частиною третьою статті 288 КУпАП, якою визначено порядок оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення, передбачено, що постанову іншого органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення, постанову по справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване в автоматичному режимі можна оскаржити у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України, з особливостями, встановленими цим Кодексом.
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що при розгляді справ про адміністративні правопорушення, зокрема, передбачених статтею 1885 КУпАП державні інспектори відповідного орану діють не як самостійний суб`єкт владних повноважень, а від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища, а саме - від імені Державної екологічної інспекції України (Держекоінспекція) і її територіальних органів.
Отже, відповідні інспектори не можуть виступати самостійним відповідачем у таких справах, оскільки належним відповідачем є саме відповідний орган, на який, зокрема положеннями статті 2421 КУпАП покладено функціональний обов`язок розглядати справи про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 1885 цього Кодексу.
Використання у зазначених вище нормах формулювань «від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів», «розгляд яких віднесено до відання органів, зазначених у статтях 222-24420 КУпАП» вказує на те, що відповідачем у таких справах, які розглядаються судом в порядку, визначеному КАС України, є саме орган державної влади - суб`єкт владних повноважень, а не особа, яка перебуває з цим органом у трудових відносинах та від його імені здійснює розгляд справ про адміністративні правопорушення та накладає адміністративні стягнення.
Вказана правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 26.12.2019 року № 724/716/16-а.
При цьому, Верховний Суд зазначив, що зміст статті 288 КУпАП щодо можливості оскаржити постанову органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення не спростовує висновків суду касаційної інстанції, викладених у постанові від 26.12.2019 року № 724/716/16-а, про те, що відповідачем у таких справах є саме орган, а не призначений ним інспектор.
В даному випадку ані Державна екологічна інспекція України, ані її структурний підрозділ - Державна екологічна інспекція Кримсько-Чорноморського округу до участі у справі в якості належного відповідача судом першої інстанції залучена не була. 
В даному випадку Державна екологічна інспекція Кримсько-Чорноморського округу виступала в якості третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача.
Положення частини другої-третьої статті 48 КАС України передбачають, що якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.  Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави.
Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому, обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.
З цього слідує, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.
Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.
Проте суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 1885 КУпАП, пред`явлений до державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу Зайцевої Тетяни Олегівни, не з`ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.
Жодних доказів того, що суд запропонував позивачу здійснити заміну другого відповідача матеріали справи не містять.
За змістом частини сьомої статті 48 КАС України в нині діючій редакції заміна відповідача допускається лише до ухвалення рішення судом першої інстанції, а суд апеляційної інстанції позбавлений права здійснювати заміну неналежної сторони по справі або залучати до участі у справі другого відповідача.
Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.  Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
В даному випадку рішення суду першої інстанції не відповідає вимогам ст. 242 КАС України, оскільки суд першої інстанції, не встановивши фактичні обставини, які мають значення для справи та не здійснивши заміну неналежної сторони, яка, в силу обмежень встановлених статтею 48 КАС України, могла бути проведена виключно судом першої інстанції, допустив порушення норм процесуального права, що є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та відмови у задоволенні позову.
З огляду на зазначене колегія суддів приходить до висновку, що постановлене Приморським районним судом м. Одеси рішення від 04.12.2019 року підлягає скасуванню на підставі ст. 317 КАС України, з ухваленням нового рішення, про відмову у задоволенні позовних вимог.
Керуючись ст.ст. 286, 308, 310, 317, 321, 325, 327, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Приморського районного суду м. Одеси від 04 грудня 2019 року скасувати.
Прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку не підлягає. 

Суддя-доповідач:                                                                        А.В. Бойко

Суддя:                                                                                          А.Г. Федусик

Суддя:                                                                                         О.А. Шевчук