ПОСТАНОВА
Іменем України

28 лютого 2020 року 
Київ
справа №520/3678/19
адміністративне провадження №К/9901/913/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді: Губської О.А.,  
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,

розглянув у порядку  письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 520/3678/19 
за позовом ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Харківської області, третя особа - ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Харківської області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12 липня 2019 року (головуючий суддя: Зінченко А.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2019 року (колегія суддів: головуючий суддя: Подобайло З.Г., судді: Ральченко І.М., Бартош Н.С.), 

ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору

1.          Позивач звернувся до суду з позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Харківської області, третя особа - ОСОБА_2 , в якому просив:
1.1.          визнати протиправним та скасувати рішення дисциплінарної палати Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Харківської області від 22 січня 2019 року про відмову в порушенні дисциплінарної справи за його скаргою відносно адвоката ОСОБА_2 ;
1.2.          зобов`язати дисциплінарну палату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Харківської області відкрити дисциплінарну справу стосовно ОСОБА_2 .
2.          Позов обґрунтовано тим, що, на думку позивача, спірне рішення про відмову в порушенні дисциплінарної справи за його скаргою відносно адвоката ОСОБА_2 прийняте відповідачем без повного та всебічного дослідження обставин подій, описаних у скарзі, а також без дослідження наявних доказів.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3.          Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 12 липня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2019 року, адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково. 
3.1.          Визнано протиправним та скасовано рішення дисциплінарної палати Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Харківської області від 22 січня 2019 року про відмову в порушенні дисциплінарної справи за скаргою ОСОБА_1 відносно адвоката ОСОБА_2 . 
3.2.          Зобов`язано дисциплінарну палату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Харківської області повторно розглянути скаргу ОСОБА_1 від 16 листопада 2018 року на адвоката ОСОБА_2 .
3.3.          В іншій частині позовних вимог відмовлено. 
3.4.           Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем не в повному обсязі враховані усі обставини, що мають значення для прийняття даного рішення, у зв`язку з чим прийняте рішення є необґрунтованим. Суд вийшов  за межі позовних вимог, заявлених позивачем, та зобов`язав відповідача повторно розглянути скаргу ОСОБА_1 від 16 листопада 2018 року на адвоката ОСОБА_2 . Відмовляючи в задоволенні позову щодо зобов`язання відповідача відкрити дисциплінарну справу стосовно адвоката ОСОБА_2 , суд виходив з того, що  не може перебирати на себе функцій суб`єкта владних повноважень в реалізації відповідних управлінських функцій і вирішенні питань, віднесених до виключної компетенції такого суб`єкта, та зобов`язувати його приймати рішення, які входять до його компетенції. 
ІІІ. Касаційне оскарження
4.          Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення в частині задоволення позову та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.
4.1.          В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суди не врахували положень Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», за якими рішення про відмову в порушенні дисциплінарної справи може бути оскаржено протягом тридцяти днів з дня його прийняття до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури або до суду. Проте, позивач цей строк пропустив.
4.2.          Також зазначає про те, що суди дійшли помилкового висновку про необхідність врахування відеозаписів з нагрудних відеокамер поліцейських під час вирішення питання про наявність підстав для порушення дисциплінарної справи в спірних правовідносинах, оскільки цей запис є неналежним доказом з причини його отримання з порушенням вимог діючого законодавства.
5.          Відзив на касаційну скаргу до суду не надходив. 
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
6.          Позивач, звертаючись до відповідача зі скаргою на дії адвоката ОСОБА_2 , вказав, що його та інших патрульних поліцейських правомірно було залучено до проведення виконавчих дій саме до евакуації транспортного засобу LEXUS GX 470, д.н.з. НОМЕР_1 .
7.          На місце проведення евакуації транспортного засобу прибув адвокат ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 (свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю №2156, видане 13 жовтня 2017 року Радою адвокатів Харківської області), який входить до адвокатського об`єднання «Мороз і партнери» (адреса: 61070, м. Харків, вул. Ак. Проскури, 1).
8.          Адвокат ОСОБА_2 пред`явив посвідчення адвоката, однак, на виконання вимог статті 26 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» на підтвердження підстав для здійснення адвокатської діяльності не надав ні договору про надання правової допомоги, ні довіреності, ні ордеру, ні доручення органу (установи), уповноваженого законом на надання безоплатної правової допомоги.
9.          Адвокат ОСОБА_2 поцікавився підставами тимчасового затримання вказаного транспортного засобу, на що йому патрульні чітко та під відеофіксацію повідомили про наявність виконавчого провадження №55678903 щодо власника транспортного засобу, а також про розшук вказаного автомобіля державним виконавцем.
10.          Не погодившись із евакуацією, адвокат ОСОБА_2, не перевіривши надану йому поліцейськими інформацію, як підставу для евакуації транспортного засобу, прийняв рішення про безпосереднє фізичне недопущення евакуації автомобіля LEXUS GX 470, д.н.з. НОМЕР_1 , шляхом блокування власним тілом вказаного автомобіля на шляху до вантажної платформи евакуатора.
11.          Для цього ОСОБА_2 , діючи не у спосіб, передбачений статтею 19 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», де перелічені дозволені види адвокатської діяльності, вирішив діяти шляхом створення перешкоди патрульним поліцейським у вчиненні ними законних дій при виконанні їх повноважень.
12.          Згідно з відеозаписом з нагрудного відеореєстратора патрульного, адвокат ОСОБА_2 підходить до передньої частини автомобіля LEXUS GX 470, д.н.з. НОМЕР_1 , який знаходиться на проїзній частині, та загороджує собою шлях до вантажної платформи евакуатора.
13.          Оскільки відповідно до чинного законодавства України, автомобіль є джерелом підвищеної небезпеки, то такі дії адвоката ОСОБА_2 створили не тільки перешкоду для виконання патрульними їх обов`язків, а й мали реальні ознаки створення небезпеки для інших осіб, та були свідомо направлені ним на недопущення правомірної евакуації транспортного засобу під загрозою шантажу заподіяння собі тілесних ушкоджень. Тобто, адвокат ОСОБА_2 поставив патрульних поліцейських перед вибором: або евакуація транспортного засобу через нанесення йому тілесних ушкоджень, або відмова патрульних поліцейських від виконання ними законних дій з автомобілем, який перебував у розшуку, за постановою державного виконавця.
14.          Таким чином, скаржник, вважаючи,  що адвокат ОСОБА_2 діяв навмисно, явно усвідомлюючи протиправність своєї поведінки, намагаючись не дати виконати патрульним поліцейським їх законні повноваження, вчинив злісну непокору законним вимогам поліцейського, порушив правила адвокатської етики та здійснив неналежне виконання своїх професійних обов`язків.
15.          Рішенням від 22 січня 2019 року відповідач відмовив у відкритті дисциплінарного провадження відносно вказаного адвоката ОСОБА_2 з посиланням на те, що під час перевірки скарги позивача не було встановлено та зібрано доказів, які б підтверджували наявність дисциплінарного проступку в його діях.
16.          Вважаючи вказане рішення протиправним, позивач звернувся з цим позовом до суду.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
17.          Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18.          Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що  завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
19.          У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
20.          За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
21.          Відповідно до статті 33 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», адвоката може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з підстав, передбачених цим Законом. Дисциплінарне провадження - процедура розгляду письмової скарги, яка містить відомості про наявність у діях адвоката ознак дисциплінарного проступку. Дисциплінарне провадження стосовно адвоката здійснюється кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури за адресою робочого місця адвоката, зазначеною в Єдиному реєстрі адвокатів України.
22.          Згідно з частиною першою статті 34 цього Закону, підставою для притягнення адвоката до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку.
23.          Відповідно до положень пункту 3 частини другої статті 34 Закону, дисциплінарним проступком адвоката є порушення вимог несумісності; порушення присяги адвоката України; порушення правил адвокатської етики; розголошення адвокатської таємниці або вчинення дій, що призвели до її розголошення; невиконання або неналежне виконання своїх професійних обов`язків; невиконання рішень органів адвокатського самоврядування; порушення інших обов`язків адвоката, передбачених законом.
24.          Згідно з частинами першої, другою статті 35 Закону, за вчинення дисциплінарного проступку до адвоката може бути застосовано одне з таких дисциплінарних стягнень: попередження; зупинення права на заняття адвокатською діяльністю на строк від одного місяця до одного року; для адвокатів України - позбавлення права на заняття адвокатською діяльністю з наступним виключенням з Єдиного реєстру адвокатів України, а для адвокатів іноземних держав - виключення з Єдиного реєстру адвокатів України. Адвокат може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності протягом року з дня вчинення дисциплінарного проступку.
25.          Відповідно до частини першої статті 36 Закону, право на звернення до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури із заявою (скаргою) щодо поведінки адвоката, яка може бути підставою для дисциплінарної відповідальності, має кожен, кому відомі факти такої поведінки.
26.          Статтею 37 Закону визначено, що дисциплінарне провадження складається з таких стадій: 1) проведення перевірки відомостей про дисциплінарний проступок адвоката; 2) порушення дисциплінарної справи; 3) розгляд дисциплінарної справи; 4) прийняття рішення у дисциплінарній справі.
27.          Відповідно до статті 38 Закону, заява (скарга) щодо поведінки адвоката, яка може мати наслідком його дисциплінарну відповідальність, реєструється кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури та не пізніше трьох днів з дня її надходження передається до дисциплінарної палати. За результатами перевірки відомостей членом дисциплінарної палати кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури складається довідка, яка має містити викладення обставин, виявлених під час перевірки, висновки та пропозиції щодо наявності підстав для порушення дисциплінарної справи. Заява (скарга) про дисциплінарний проступок адвоката, довідка та всі матеріали перевірки подаються на розгляд дисциплінарної палати кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури.
28.          Частиною першою статті 39 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» передбачено, що за результатами розгляду заяви (скарги) про дисциплінарний проступок адвоката, довідки та матеріалів перевірки дисциплінарна палата кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури більшістю голосів членів палати, які беруть участь у її засіданні, вирішує питання про порушення або відмову в порушенні дисциплінарної справи стосовно адвоката.
29.          Відповідно до частини третьої статті 39 Закону, рішення про порушення дисциплінарної справи або про відмову в порушенні дисциплінарної справи може бути оскаржено протягом тридцяти днів з дня його прийняття до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури або до суду.
VI. Позиція Верховного Суду
30.          Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.
31.          Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
32.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з оскарженням позивачем рішення відповідача від 22 січня 2019 року про відмову у відкритті дисциплінарного провадження відносно адвоката ОСОБА_2 , прийнятого за результатами поданої ним скарги.
33.          При цьому, під час розгляду справи в суді першої інстанції відповідач у поданому до суду відзиві на позовну заяву просив суд залишити цю позовну заяву без розгляду у зв`язку з пропуском строку звернення до суду, встановленого Кодексом адміністративного судочинства України, враховуючи, що час звернення з позовом про оскарження спірного рішення закінчився 21 лютого, а позов надійшов до суду 12 квітня 2019 року.
34.          Проте, суд першої інстанції залишив ці вимоги відзиву без реагування, а також не вирішив неодноразові клопотання позивача та його представника про поновлення пропущеного з поважних причин строку звернення до суду з цим позовом.
35.          Водночас, переглядаючи судове рішення суду апеляційної інстанції, Другий апеляційний адміністративний суд встановив, що такими діями суд першої інстанції порушив норми процесуального права, проте такі дії не призвели до неправильного вирішення справи. Крім цього, суд апеляційної інстанції надав оцінку поважності причин пропуску позивачем строку звернення до суду з цим позовом та поновив цей строк.
36.          Однак, Верховний Суд вважає такі дії суду апеляційної інстанції порушенням норм адміністративного процесуального права, за якими заява про поновлення процесуального строку розглядається судом, у якому належить вчинити процесуальну дію, стосовно якої пропущено строк (частина 3 статті 121 Кодексу адміністративного судочинства України).
37.          Оскільки суд апеляційної інстанції не є тим судом, до якого подається позов, а тому він не має повноважень вирішувати питання поважності підстав пропуску такого строку, а також робити висновки щодо наявності підстав для його поновлення. Такі повноваження за Кодексом адміністративного судочинства належать виключно суду першої інстанції.
38.          Верховний Суд наголошує, що інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах та стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними. Встановлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою сприяння досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулювання учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.
39.          Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були чи об`єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
40.          Між тим, суди попередніх інстанцій встановили, що спірне рішення відповідача прийняте останнім 22 січня 2019 року, однак з позовом щодо його оскарження позивач звернувся до адміністративного суду 12 квітня 2019 року. 
41.          Водночас, частиною третьою статті 39 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» встановлено, що  рішення про відмову в порушенні дисциплінарної справи може бути оскаржено протягом тридцяти днів з дня його прийняття до суду.
42.          Проте, суд першої інстанції як суд, що визначений законом та до компетенції якого належить вирішення цього питання, не надав оцінки дотримання позивачем строку звернення до суду, встановленого вказаним Законом з урахуванням того, що цей строк обраховується з дня прийняття такого рішення і не пов`язаний на законодавчому рівні з часом отримання позивачем оспорюваного рішення або часом, коли йому стало або могло стати відомо про таке рішення.
43.          Таким чином, Верховний Суд констатує порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
44.          Водночас, зміст принципу офіційного з`ясування всіх обставин у справі зобов`язує адміністративний суд до активної ролі у судовому засіданні.
45.          Відповідно до частин 4, 5 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій), суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, подати докази або з власної ініціативи витребувати докази, яких, на думку суду, не вистачає.
46.          Згідно зі статтею 69 Кодексу адміністративного судочинства України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Суд може запропонувати надати додаткові докази або витребувати додаткові докази за клопотанням осіб, які беруть участь в справі, або з власної ініціативи.
47.          Приписами частини 4 статті 70 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що обставини справи, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування, крім випадків, коли щодо таких обставин не виникає спору.
48.          Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з`ясування  всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливлюють встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
49.          У свою чергу, суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 Кодексу адміністративного судочинства обмежений у праві встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
50.          За правилами пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
51.          Таким чином, Верховний Суд доходить висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції для встановлення вказаних фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1.          Касаційну скаргу Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Харківської області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12 липня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2019 року  задовольнити частково.
2.          Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12 липня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2019 року в цій справі скасувати, справу направити на новий судовий розгляд до Харківського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                  О. А. Губська

Судді                                                                                               М.В. Білак

                                                                                                        О.В. Калашнікова